公报解读 | 刘守英：迈进“十四五”，中国城市“生死线”渐明

刚刚，十九届五中全会公报发布，提出“十四五”时期经济社会发展主要目标。

当前中国城市的发展到了一个前所未有的高度。下一步怎么走？全会提出，“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。”

事实上，在历经若干年快速城镇化之后，我们的常住人口城镇化率已超过60%，户籍人口城镇化率也由2013年的35.93%提高至2019年的44.38%。按照世界经验，接下来摆在我们面前的将是城镇化增速有所放缓的局面。这也意味着，长久以来依靠城镇化拉动经济增长的“中国奇迹”或将慢慢淡出。

全球化大潮下，中国城市自身也走向了升级转型的关口——无论是内涵、发展模式还是人口的聚集。

而当人的流向决定了城市去向，中国城市势必迎来一次急剧分化，能够率先在现有城市骨架内注入创新内容的城市，将在竞争中活下去，而那些空有商品房、宽马路、大广场的城市则将在大浪淘沙的过程中“死去”。换言之，在“十四五”这个关键时间节点，中国城市将划出“生死线”。

与此同时，中国城市发展还不得不面临另一个严峻问题——城乡关系。在城镇化率仅50%-60%的阶段，中国大多数乡村就已衰败。

全会提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。在这背后有若干成体系的问题：中国农民的未来在哪里，乡村振兴的核心究竟是什么，现代化通过什么来实现？

作为当初从农村成功“撞城”、撞出一条出路的代表人物之一，中国人民大学经济学院刘守英院长有着深刻的思考和见解。他用三次“撞城”来描述自己的人生：第一次是从贫寒的湖北洪湖考入复旦，第二次是一大家人寻求生活改善到北京落脚，第三次则是从一个农村娃成为一个研究学者。

△ 刘守英 中国人民大学经济学院党委书记兼院长，国务院发展研究中心农村经济研究部原副部长。主要研究领域包括：土地制度与发展、制造业转型升级以及城乡互动。图片来源：清华城镇化智库

刘守英院长的个人经历侧面印证了一个社会进步的基本取向：公平正义。每个人都有与生俱来进入城市平等工作生活的权利。他认为，在“十四五”这个关键阶段，无论是城乡关系还是人地关系，都将发生一些实质性的改变——我们的城市将越来越回归本质，而我们的乡村则将拥有其本该拥有的东西——体面。

城

核心提要

接下来对经济增长做贡献的，还是主要在城市

城市越来越回到本质——一个创新集聚、知识密集、思想交流的地方

城市是为了喜欢他的人而生

原来靠土地融资来推进城市化的模式行不通了

死掉的城市最主要的原因就在于没有理解到城市的本质

新的城市发展动力没法设想，也不是规划出来的，而是需求导向

人一旦开始动起来，对整个城市的配套、规划、治理、产业，都会带来非常大的改变，这些可能是“十四五”期间最大的变数。

城市进化论：在当前大的国际形势下，中国经济要找出路和机会。“十四五”期间，城市化肯定还是会被寄予很大期望吧？

刘守英：无论从个体角度还是整个国家经济动能来讲，大家对城市化还是有很大期望的，但现在面临的问题是城市化速度可能放缓。

一般来讲，城市化率在30%~60%区间是一个快速城市化阶段，到达60%以后应该慢下来了。中国现在常住人口城市化率已经过了60%。一旦慢下来，很多矛盾就会显现。我们原来解决问题的办法很多还是靠快。

“十四五”期间，是不是还用原来高速度的城市化模式支撑发展的动能、解决发展中的问题？我认为不太可能了。其一是刚刚提到的城市化速度一定会放缓，其二是原来靠土地融资来推进城市化的模式也行不通了。

我们从90年代末以来就沿用土地城市化模式，首先它已经基本把中国城市的物理框架搭建起来；其次，在这套城市化模式下，积压了诸多风险需要化解，比如地方政府债务、金融风险、住房问题，还包括新进入的人口在城市落脚的问题。

这些问题目前尚未妥善解决，如果城市还靠不可再生资源去创造财富，经济就会出现问题。

但我们认为，“十四五”期间中国经济发展的动力还是在城市。在经济发展过程中，没有一个国家经济搞不动了就转向乡村要GDP，这是违背规律的。

经济发展的基本规律显示，乡村创造的GDP在整体财富创造的份额是下降的，所以接下来对经济增长做贡献的，还是主要在城市。

城市进化论：这样就面临一个到底怎么去看待和理解“城市在‘十四五’期间，作为整个经济发展动力”的问题？

刘守英：这是要想明白的第一件事。如果还用原来城市化的动力机制：卖地融资、高房价、地方政府和金融债务高企、超发货币——这一套体系，很难继续在城市创造GDP循环。刚刚已提到，一是城市的基本框架已成型，二是城市的风险需要化解。

所以城市要作为发展动力，很重要的一点是它本身的升级。我们的城市应该从原来铺摊子的模式转变为增加城市的内涵，整个国家要往已经搭建起的城市框架内注入内容。

首先考虑往里面装什么样的经济。上一轮城市的物质形态，是整体经济的主要来源，例如房地产。但城市接下来应该回归它的本质——城市是一个人流、知识、思想、创新集聚的地方。

重要的是在这里发展创新活动，提高创新密度，然后把这些创新知识所转化的产业发展起来，比如科研等创新密集的产业，以升级城市产业。

我们要做的是改变城市骨架里的内容，而这些被装入的内容，就是“十四五”期间整个城市经济的主干。只要能装得进，城市的竞争力就起来了。就从这一点来讲，下一步中国的城市会急剧分化，有创新、科研能力的，产业升级能力强的城市，就会在竞争中胜出。

而那些只有房子、卖地收入、大马路大广场的城市，在下一轮竞争中就会面临很大的麻烦。有些城市说自己GDP高，它也没有竞争力了——城市竞争力的核心是创新的能力，是知识集聚的能力。

所以从整个中国城市看，已不需要那么大的架构，但内容和质量应该是升级的。而内容和质量升级，又反过来使整个城市越来越回到本质——一个创新集聚、知识密集、思想交流的地方，各种文化得以呈现，这样慢慢就变得比较像真正的城市了。

城市进化论：我们现在的城市问题出在哪里？不能满足人的需求了？

刘守英：物质的形态很重，是物质类型。城市跟农村一样，过去农村晚上就听老人讲鬼故事，城市就守着一个电视机，现在不守电视就玩微信，这不是城市本来的形态。城市就是高度创新，高度知识密集，思想的交往，有社交和文化。

“十四五”期间，中国城市的内容会发生本质性的变化，它的群体也会改变。现在进入城市的群体已经和上一代不同，上一代的想法基本就一个：在城里有套房子。

90年代我在威斯康辛访问，当时回来最大的理想就是有一套三居室的房子。有了这房子，再有辆桑塔纳，觉得这辈子就够了。当时那代人对城市的要求仅限于此。

现在不是了，在城里的人是对城市有期许的，包括进城的农村人。我们为什么会喜欢一个城市？因为觉得呆在这里舒服。

所谓舒服，非常重要的是城市本身的品质，让人觉得在这里有可以交往、交流的朋友，可以想着一起做点什么。这些都不是事先设计好的，而是在一起碰撞交流出来的。

这可能是“十四五”期间城市最重大的本质变化——从原来简单的对城市物质上的需求转向精神的需求，转向创新、思想、交流，转向大家认为这个地方是一个生活的地方，都想定居于此。这里会产生很多思想和创新，成为新的动能创造很多GDP。

但问题的关键在于，这些新的城市发展动力没法去预设，也不是规划出来的，而是需求导向，城市要做的是如何去供给这些新的需求，提供让需求实现的环境。

如果一座城市能提供这种环境，或者在“十四五”期间谁率先开始提供这种环境，让这一代人觉得这个城市挺好，这个城市就有戏，我认为这座城市就能生，如果做不到，这座城市就会“死掉”。

也就是说，“十四五”期间中国城市的“生死线”可能就会划出来，有一些城市能活得很好，有一些城市可能就会“死掉”。死掉的城市最主要的原因就在于没有理解到城市的本质，还以为城市有个住处，有个打工的机会，有个窝棚可以待着，有些传统的产业，有些就业机会就行。

城市进化论：“生死线”这个判断对城市未来发展的参考意义很大。

刘守英：对，也是（给城市们）提个醒。按照这个逻辑，“十四五”期间城市的行政边界也会改变。

我们现在的城市是行政级别主导的，行政级别高的城市，资源支配能力就更强，比如规划权力、卖地权力以及对人的管辖权力等。但如果接下来城市本质发生了变化，实际上是由人在选择城市去向了。

这些人用脚投票，他要是觉得不舒服，呆得很别扭，城市治理粗暴，没有生活气息，找不到聊天的人，也干不了事，就会选择离开。

换句话说，“十四五”期间人的流向会打破原来的以行政配置资源或行政主导的城市发展模式，包括行政边界、城市的整合都会变化。人们会不断地根据自己对城市的评价和他在城市中可寻求的机会（来选择），其中也包括他对物质和精神生活的追求。

所以人的因素就很重要了。人一旦开始动起来，对整个城市的配套、规划、治理、产业，都会带来非常大的改变，这些可能是“十四五”期间最大的变数。但现在我们整体上应对这些问题和挑战的理论准备是不足的，甚至连意识都不足。

城市进化论：很多地方政府对城市的讨论，还停留在讨论大小。

刘守英：那是很落后的观念和思维方式，也是现在面临的最大麻烦。还在传统思维里思考，带来的结果就是无法应对“十四五”期间发生的冲突。

原有模式里，城市一般都对土地、人口、产业有个总体规划。我们做了很多这种规划，结果发现人的去向和城市的规划是对不上的。就出现了修建的房子没人住、学校没人读、路没人走没车行驶的情况，不但造成非常大的浪费，同时地方也失去了发展机会。

因为发展机会就来自城市按规律发展，但现在很多地方还没有注意到人往哪去了，以及人会往哪去。人的流向就是越来越遵从城市的本质，人只会往喜欢的城市、负担得起的地方去，往他觉得可以做事儿、有机会的地方去。所以我们反复讲，城市是要回归本质的。

城市进化论：有一句话是“城市为人而生”。

刘守英：城市是为了喜欢他的人而生。比如现在很多孩子打个飞的就去找他在微信上认识的人，或者去某个他喜欢的城市。这就完全是新的一代人城关系，体现了人的聚集。

城市进化论：城市面临转型升级，前提条件有哪些？

刘守英：城市的本质会变，因为人的流向会改变城市的形态。但有几方面的问题要注意，第一是一座城市能不能让新的东西出得来，包括思想文化、创新创意，并非所有城市都具备这个条件。

为什么？诸多创新对治理来讲都是麻烦。这些奇奇怪怪的想法，对传统行政性的城市来讲，都被视作危害。监管习惯了“不允许”，城市不允许试错，看到不顺眼、奇怪的东西，就希望把它藏起来。

因此大多数城市都面临同一个问题——提供把这种创新的需求反映出来的环境非常重要。举个例子，很多地方说要发展文化产业，它理解的文化产业是什么？人们需要的文化又是什么样的？如果认为这些创新都是不好的，又怎么去发展？

第二，不是所有的城市产业都适应未来新的变化，或者都能应对未来的变化。现在很多城市的产业都非常传统，如果不能升级，城市就和新一代人的需求对不上了。

原来在城市里的人，没有那么多对工作、对平等的要求。新进入的人群不一样，他们对城市的要求都非常之高。老一代人能容忍的，新一代容忍不了。

比如对环境、污染、对劳动条件，要求都不同。所以我们整个城市的产业，有的地方就能升级成功，有的地方可能就会死掉。

第三，城市能够提供什么样的便利程度和生活成本。如果待在一个城市的成本奇高无比，生活便利程度还很差，大家慢慢就会做选择了。

第四个是城市要提供基本的公共服务。我们现在的基本公共服务主要是提供给本地人的，未来的情况是人口高度流动，人选择城市的去向。

如果城市的基本公共服务不能作为有效供给，尤其是对那些原来没有覆盖的人形成有效供给的话，这些人也会选择，要么离开，要么就不会进入。所以下一步城市的服务对未来发展转型也有很大影响。

城-乡

核心提要

我们的城市化率才50%-60%，乡村就衰败了。

“十四五”期间讨论城乡关系，核心应该是城市、城市的延伸带和乡村这三者之间的关系。不能一边是新型城镇化，一边是乡村振兴。

城市往乡村延伸，就形成了城市延伸带。真正发展的主要空间是在城乡延伸带。

未来的情况可能是，大多数乡村是体面的，少数乡村是活化的，保持它的活态，后者估计占10%左右。

乡村不是一个创造GDP的地方。

对农一代是要让他体面，对农三代的政策就应该是跟城市人平权。

城市进化论：城市化到这个阶段，城乡关系不容忽视。我们的城市发展是以牺牲乡村为代价的，乡村衰败是必然的吗？

刘守英：我认为这是错误的。我想说的另一个“十四五”期间的重大变化，就是城乡循环的问题。城市和乡村如果完全对立发展，这个模式是有问题的。我们的城市化率才50%-60%，乡村就衰败了。但如果城市是按城乡发展而非城市发展的理念，乡村不应该是衰败的。

现在要思考的问题是为什么城市化才50%，我们的乡村就这样了。一般来讲，城市化到50~60%时应该是城乡融合的。

很多人以城市化到了50-60%为依据，说城市化率如果再提高，人再继续往城市走，乡村就没了，全世界都没有这样的情况。全球基本规律是城市化到50%以后开始出现郊区化，郊区化的原因、推动力量是城市的高房价、高节奏、焦虑的空气，最后带来的是大家重新思考和选择，跑远一点。

这个时候，城市的问题就会推动其他方面发展，比如说交通。我们把交通网往外延伸，发现往外延伸是有机会的。因为城市成本太高，大家愿意往乡村去居住，所以交通发展了，乡村业态发展了，然后生活改变。

从世界经验看，最初的人是从乡村流向城市，产业也聚集在这里，但过一段时间后，城市的人可能就往乡村跑，产业就往乡村去分散，所谓的郊区化就是城乡融合。

所以“十四五”期间另一个非常重要的变化，就是城市会向乡村延伸，形成城市延伸带。

我们从人口流向来看，同样是这个情况。有人说城市化和乡村振兴是两个引擎，但仔细去想，从城到村的整个链条里，经济机会还是在城市，人往城市走还是“十四五”的主流。农村的人想着城市有机会，又想在不太远的地方改善他的状态，基于对经济机会和生活的选择，就会往城市延伸带走。

城市延伸带将是“十四五”期间整个城乡融合的主要区域和主战场，产业延伸的主要区域，也是人口居住和生活延伸的主要区域，也可能是未来乡村的人进入城市后，能够选择落脚的主要区域。

所以我认为“十四五”期间讨论城乡关系，核心应该是城市、城市的延伸带和乡村这三者之间的关系。城市要做的是调整它的内容，升级，而真正发展的主要空间是在城乡延伸带。

城市进化论：那么乡村又将是一种什么形态？在整个大动脉里，城市延伸向乡村的链条里乡村的位置是什么？

刘守英：总书记强调，我们不能一面有繁荣的城市，一面却是落后甚至衰落的乡村。“十四五”期间的主要任务，是要让乡村体面，改变现在村庄破败的、死亡的局面。进入很多中国乡村你会发现，基本公共设施非常之差，极其破败，基本公共服务没有，农民盖的房子基本全年空巢，整个乡村一年四季没什么人，只留老人在村里绝望。

首先，我们要改变上一轮城市高速发展把乡村甩开距离的状况，不能一个城市建得跟欧洲一样，甚至比欧洲还漂亮，结果乡村破败不堪。

这也是我理解的十四五期间乡村振兴的核心——让大多数村庄体面，有基本的公共服务、基本的保障，村庄的居住环境，再就是养老，这些才是乡村的重点，一定要找对路——不是要去拆农民的房子，折腾出一个产业“搞发展”，乡村不是一个创造GDP的地方。

未来的情况可能是大多数乡村是体面的，少数乡村是活化的，保持它的活态，这部分估计占10%左右。

第二是乡村的产业应该有一些重大的革命性的变化。一个是城市延伸带来的产业的发展，另外一个就是它的农业应该是复兴的。无论是体面的村庄还是活态的村庄，如果产业不能有革命性的变化，谁来都会跑。

我跟一个朋友说，你怎么不让你的女儿当农民？这背后是一个很严峻的问题，农业如果没有回报，乡村又怎么发展？要提高农业的回报，很重要的一点就是农业要素的组合要变化，这是农业工业化的过程，如果整个要素重新组合不发生，就还是传统农业。小块的地、传统的农民种那么一点，一年收成几百块钱，农业是不可能有回报的。

一些活态的村庄则要恢复它的传统的乡土工业，但不需要它搞大规模的产业园区。我们现在讲的一二三产融合不是所有的村庄都能做到。很多地方曾经搞旅游现在跌下来，因为没有支撑。旅游也一定是人愿意去的村子，有特殊的人文历史，有奇特的自然风光，不是人造出来的。

第三件事就是要理解乡村的演化是个长期工程。就从现在村庄本身来看，大多数农民是要离开的，所以整个乡村的演化取决于几代人的过渡。

比如说，农三代未来肯定不会去乡村了；农二代两可，村里还有老人牵挂，也可选择在城市买一套房子，省会买不起，可以在县城买；农一代肯定是选择在乡村中老去。

这一代二代三代基本上就决定了整个中国村庄演化的新进程——只要农一代在，村庄就还在；农二代属于两边拉，城市的拉力更强一点，但如果我们的政策导向最后让他们回到村子，他们也会回的，因为在城市落不下来，但后果是整个中国的城乡关系就不可能有大的调整；而农三代基本上就不会回去了。

整个村庄的演变历程就是这三代人的事，这期间就决定了中国村庄的格局，城市应该把人向城市拉，很多政策就不能再有歧视性。对农一代是要让他体面，对农三代的政策就应该是跟城市人平权。

总结一下，中国未来的城乡关系实际上是三重关系，城市、城市延伸带和村庄这个链条之间的关系，而不是简单的一个城市和村庄的关系，不能一边是新型城镇化，一边是乡村振兴。

乡

核心提要

我们现在的政策设计，基本上一直想着农民还会回去、他该回去。

中国农民现代化，必须要通过农民从乡到城的转换来完成。

我们该做的事是提供农三代的教育平权和农二代的居住平权，这两个基本解决了中国农民在城市的体面。

农民的未来实际上就是要解决农民入城过程的权利，作为整个中国农民现代化的一个重要关键的关口。

城市进化论：第三个问题更重要，中国未来农民怎么办？

刘守英：这可能是“十四五”期间必须要考虑的一件事：中国农民的未来。长期以来我们在农民问题上，一直没有一个让农民成为城里人的制度设计。

50年代开始搞户籍制度，基本就把农民和城市人分成了两种不同的人。后来乡镇企业发展，说农民可以搞工业，但也只能在老家搞不能跑出来，所以农民只能在自己的地盘上搞非农产业，身份也还是农民。再到后来，农民“撞城”把城门给撞开了进到城里，也没给他落城的政策。

我们的政策设计基本上一直想着农民还会回去、他该回去。关键问题是这样下去农民永远会是农民。如果一个国家的农民一直是这样，这个国家的现代化就难以实现。因为这涉及到，中国农民现代化必须要通过农民从乡到城的转换来完成，这是现代化的一个基本形态。如果我们的政策设计不能完成转换，就不能实现。

我们现在形成了很大的问题，两三亿人在外面漂着，漂不动了又回乡村？如果一个国家整个人口的主体是农民的话，这些人不能够真正被城市接受，不能在城市化生活里完成改变，不能成为城市里平等的一份子，包括他的精神生活、文明形态、观念，创造财富的能力等。这个国家怎么现代化？没有一个国家的现代化，是让农民保持着在乡村来实现的。

城市进化论：怎么解决农民进城后的问题，让他们在城市里落下来，突破口在哪里？

刘守英：最起码要按代际来做分解。首先就是农三代——出生在城市里，生活方式完全城市化，他对和城里人之间的不公平已没太大意识，也没有很明显的隔阂，觉得自己跟城里人有什么不一样，可是制度上是不一样。这些孩子会长大，政策要去弥补这个国家未来巨大的裂痕。

我常听学生说某某人离开了，连城里的孩子也奇怪，怎么他们都走了？这些走了的孩子，基本上幼儿园、小学在城市里读，初中由母亲带回本地县城就读。等到孩子高中时，有的母亲还陪着，也有的一家人就回去了。因为80后这一代人已经很注重家庭团聚了，他们当年受过家庭分离的痛苦。回去陪读几年后，他们也不可能再回城里了，回城的路已经被年龄结构和经验堵住了，基本上已经适应不了城市了，大家就只能留在县城或乡镇，那不就又是反现代化的一套逻辑？

也就是说，农三代的平权应该从教育平权开始。如果解决农三代教育平权，这些家庭就能够在城市落脚了。教育问题不解决，农民是不可能在城里落脚的。

农二代落脚城市最主要解决的是居住的平权。拉美很多贫民窟问题，就是在高速城市化时期，提供不了这些。中国现在有工作机会，他们也有一定购买力，只要有适当的住房的公共政策跟上，这些人就能够在城市落脚。

农二代有了居住权，农三代有了教育权，一家人基本上就能在城市落稳了。

有了受教育的权利，基本上就能把进城的农民稳住，有了基本的体面的居住，基本就能把农民的家庭在城市稳住。有了两个“稳住”，农民在城乡之间回乡还是留城，这就是农民的选择权了，把选择权交给农民。我们该做的事是提供农三代的教育权和农二代的居住权，这两个基本解决了中国农民在城市的体面。

所以农民的去向，取决于我们对待农民的基本理念，“十四五”期间是农民现代化的一个重要窗口，取决于对农民入城还是回村的政策选择，这些政策选择决定了整个中国现代化在这个关口到底向何处去。

另外，整个社会进步的一个基本取向是大家要公平。不能说一部分人已经接受了城市的好处，却不让其他人分享，反而让别人承担成本，这是其一。其二，农民从乡村人变成城市人，是一个社会进步的基本路径。

以我自己为例，如果当时不考上大学，后来也没有这么多的机会，更别提继续到大学来做研究，可能80年代就去深圳给人家盖房子了。

每一个人都有与生俱来的进入城市的权利，每一个人都有与生俱来的跟其他人同等的在城市工作的机会，在城市生活接受教育的这些权利。不是说农民就不该有，城里人就该有。

所以我认为“十四五”期间是现代化的一个重要窗口，一定要想尽一切办法，利用我们的公共政策，让农民能够体面地入城。这其中最重要的就是农三代的教育平权和农二代的居住平权，其他都不要讲那么多，政府也没那么多钱。

我讲的第三个问题就是农民的未来，农民的未来实际上就是要解决农民入城过程的权利，作为整个中国农民现代化的一个重要关键的关口，这个是不能含糊的。

（文中未标注图片均出自摄图网）