蔡继明：关于推进土地制度改革加快城市化进程的建议

建议代表：蔡继明  全国政协委员 清华大学政治经济学研究中心主任

关键词：土地管理法

主要建议：我国目前的城市化进程严重滞后，城乡居民收入实际差距仍高达4-5倍，居于世界领先水平，应深化土地制度改革，应允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租。

提案全文：

一、我国目前的城市化进程严重滞后

改革开放以来，我国城乡居民的收入差距已经由2.5倍扩大到3.3倍。近两年来虽然农村居民人均纯收入的增长速度略高于城市居民人均可支配收入增长速度，如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需从纯收入中扣除用于再生产的部分，我国的城乡居民收入实际差距仍高达4-5倍，居于世界领先水平。

我国城乡居民收入差距过大的主要原因是城市化速率严重滞后于工业化进程和经济发展速度。我国从1978年到2011年33年中，国内生产总值年均增长９.8％，大大高于同期资本主义发达国家年均增长２.５％、世界年均增长３％和发展中国家年均增长５％的速度。但我国的城市化水平仅从1978年的17.92％，提高到2011年的51%。考虑到目前我国城镇化水平是以城镇非农业人口占总人口的比率测算的，而城镇人口定义为“城镇户籍人口+暂住人口”，暂住人口又是以在城镇有固定工作、居住半年以上为标准的，而所谓51%的城镇人口中，至少有10%属于进城的务工农民，他们并没有真正变成城市居民！由此可见，我国实际的城市化水平远比官方公布的低得多。

正是由于我国目前城市化真实水平过低，18.2亿亩的耕地分摊到2.2亿多农户，户均不到10亩地，不仅远低于美国（300倍）、欧盟（30倍）和日本及韩国（3倍），而且远低于农地适度规模经营的最低水平（50亩）。以如此世界上几乎是最小的家庭耕地规模，要让农民脱贫致富奔小康，是完全不可能的。缩小城乡居民收入差距的根本途径，是加快城市化进程，一方面使转化为城市居民的农民本身收入水平和生活水平有大幅度提高，另一方面使较少量留在农村务农的农民耕种较多的土地，实现土地的规模经济，从而大幅度提高务农的收入。

我认为，从“十二五”时期开始，我国要用20年时间首先解决“半城市化”问题，也就是说，要以平均每年2000万人的速度，到2030年基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使他们享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。然后，我们再用20年时间，以每年1个百分点的速度，到2050年，使我国的城市化水平提高到85%左右。只有这样，才能达到基本现代化的要求。

正因为如此，建议将加快城市化进程，确定为我国今后40年经济发展的主导战略。

二、城乡二元土地制度的障碍

制约我国城市化进程的一个重要因素是我国现行的城乡二元土地制度。

我国宪法规定：城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同权、同价。

首先，宪法赋予了国有土地所有者（国务院作为代表）对其土地拥有全部产权，包括占有权、处置权、使用权、剩余索取权等，而集体土地所有者却不能买卖其土地，其所有权是残缺不全的；

其次，国有土地使用权可以转让、抵押、出租给任何合法的经济主体（包括国有企业、非公有制企业以及外资企业），而集体土地使用权只能首先在集体成员内部初始配置，但宅基地使用权不能抵押和转让给集体成员之外，农地的承包权亦不能抵押，其流转也受到一定限制；

再次，土地管理法规定，任何个人和单位从事建设，必须申请使用国有建设用地。农民在自己的宅基地上以及村民集体在集体建设用地上建设的住房既不能抵押，亦不能向城镇居民出售，这就堵塞了农民增加财产收入的渠道。

上述城乡二元土地制度，严重地阻碍着我国城市化进程。

首先，农民分享工业化城市化的平等权利受到限制。工业化城市化进程中凡是需要占用农村集体土地的，无论是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式变成国家所有，而政府对被征地农民的补偿，完全是单方面垄断定价，其水平远远低于被征地的真实价值或机会成本，二者的差额被地方政府攫取。从2003年到2008年，政府得自土地出让的净收益高达1.7万亿，仅2010年全国土地出让金就高达2.9万亿，同比前年增长106.2%，超过了全国财政收入的三分之一。很多地方政府的土地出让金超过了预算内的财政收入。这种征地制度剥夺了4千万失地农民平等分享土地增值的权利，其中相当大一部分成为就业无岗、务农无地、社保无份的“三无农民”，完全被排除在工业化城市化进程之外。

其次，农村人口城市化滞后于土地空间城市化。现行的征地制度促使地方政府热衷于通过征地不断扩大城市的空间，并欢迎农民进城务工推进城市建设，但本能地抵制农民工在城里落户，因为前者会增加政府的收入和官员的政绩，而后者则会增加财政的负担。正因为如此，我国的人口城市化远远滞后于工业化和空间城市化：改革开放以来，城市的空间扩大了4倍，而城市的户籍人口只扩大了2倍，1.5亿左右被统计在城镇人口中的农民工，实际上处在半城市化或伪城市化状态，而占其中70%的新生代农民工，则处在城市和农村两方面都难以融入或难以被接纳的尴尬局面，如不妥善解决，必将成为严重的社会问题。

再次，农民的土地不能为他们进城落户提供财产支持。农村居民的住房（连同宅基地）不能抵押，亦不能向城镇居民出售，高达60-70亿平方米的小产权房不能进入市场，这一方面堵塞了农民唯一能够抵押融资的渠道，另一方面抑制了农民房产的资本化，使他们的土地不能为他们进城落户提供财产支持。

不仅如此，农村现有建设用地17万平方公里，超过全国城市建成区总面积3倍以上。即使简单地通过旧村改造和新村规划，就可以至少节省出三分之一的建设用地。但是，我国工业化城市化进程中急需的这笔巨量的宝贵的土地资源，并没有按照市场原则给农民带来巨额财富：这些土地或者大部分沉睡在广袤的农村，或者被地方政府以城乡建设用地增减挂钩的方式转变为城市国有建设用地。此外，很多城市旨在彻底铲除城市中农村集体土地所有权残余的城中村改造，无疑将切断农民长期分享城市土地增值的源泉，同时也会使被驱赶出城中村或“贫民窟”的农民工的居住成本大幅度提高，抬高他们进城落户的门槛。

最后，农业产业化和现代化难以推进。目前的土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，从而阻碍了农地向种粮大户的集中即农地的规模化经营，使农业产业化和现代化难以推进。

三、深化土地制度改革的建议

1. 要根据中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。

这意味着我们今后城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。因为政府征收就意味着要把土地“变性”（改变所有权性质），作为“转用”（转变土地用途）的条件。土地用途的改变本来应该去用规划去管，而不能用所有权去管：如果按照规划某片地不能建住宅，就是把它变成国有土地也不能建；如果按照规划能建住宅，就是农村集体所有的土地也应该能建住宅。在土地用途管制上应该是一视同仁的。

政府征收农民土地的唯一根据是公共利益的需要。但宪法只是强调征收农民集体土地必须出于公共利益的需要，并不是说只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同样可以使用非国有土地，正如城市大量的国有土地被用于非公共利益需要，包括私人企业的需要。而城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。可见，宪法有关征收农民土地的规定并非充分条件，而只是一个必要条件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地仅仅是为了建住宅、商店、游乐场等等，那就不能征收农民的土地，而是要允许农村集体土地进入市场，从而允许改变用途但不改变性质。

但是，现已公布的土地管理法修改草案，仍然强调只要列入城市规划的土地，政府就要征收；不仅如此，城市规划圈之外，凡是和公共设施相联系的土地也要由政府征收，这就把征地的范围从城市规划圈之内扩大到了规划圈之外。这样一来，政府征地的依据就不是公共利益的需要，而是城市规划。如果只要城市周边的土地划入城市规划圈，划入城市规划圈的集体土地就要由国家征收为国有土地，而今天没有列入城市规划的土地明天就有可能列入，因为城市的范围在可预见的未来总是在不断扩大。应该严格按照宪法公益性征地原则和中共十七届三中全会以及2012年中共中央农村工作会议的精神修改土地管理法，允许集体土地进入市场从而与国有土地同地、同权、同价。

退一步讲，即使是出于公共利益的需要非征收农民的土地不可，也必须给被征地农民合理公平的补偿。因为公共利益的范围可以大到整个国家或全社会，小到一个社区或一个群体。一定范围内的公共利益的实现，其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担，而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来负担，即使是为全社会（包括农民在内）的公共利益而征地，其成本也不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。因此，无论出于哪一种公共利益的需要而必须征用农民的土地时，都必须给予农民合理的补偿。

2. 应允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租

农民住房的买卖、抵押和出租，所涉及的仅仅是集体宅基地使用权的转让，这丝毫不影响集体土地产权的属性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影响城市国有土地产权的属性一样。应该让农民的住房和宅基地具有和城市居民同等的权益。与此相应地，应允许小产权房进入市场。

小产权房存在的合理性就在于它以比较低的价格让城市中低收入阶层实现了居者有其屋的梦想，它实际上缓解了城市房地产价格居高不下的压力。有人说这是扰乱了房地产市场，我认为这是强词夺理：平抑房地产价格怎么是扰乱市场呢？它影响的不过是现行地产商的利益和政府土地财政，但是对于城市居民来说无疑是有利的。而对于农村居民来说，增加了他们的财产收入，也是有利的。如果小产权房是集体共同开发的，则壮大了集体经济，同样符合社会主义方向和党的富农惠农政策。

这里特别要破除“农村集体所有的宅基地不能由集体所有制成员以外的人使用”这一观念和规定。城市国有的建设用地有偿有期使用，包括允许私营企业特别是外资企业使用，并没有改变国有土地所有权的属性，而恰恰为国有土地所有权提供了在经济上实现的形式。允许农村集体所有的宅基地使用权通过出租、转让、抵押而进入市场，由集体所有制成员以外的经济主体使用，也并没有改变集体土地所有权的属性，而是使农民增加土地财产收入成为可能。所以，土地管理法修改草案中，应该允许农村的宅基地使用权进入市场，从而和允许农民住宅进入市场一致起来。

进一步说，要取消国务院有关禁止城镇居民到农村买房或购买宅基地使用权建房的规定，只要符合城乡统一规划，只要不是占用耕地，小产权房就应该合法化。

3. 要允许有条件的农村由农民自主推进城市化

所谓农民自主型城市化是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。

农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化城市化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担，是统筹城乡发展的一大创举，国家应承认其合法地位并给予政策支持和规划指导。

城中村改造也可以在不改变集体土地所有制的条件下，按照城市的统一规划和建筑标准，由农民集体经济组织自主完成。如果我们允许列入城市规划圈但并非出于公共利益需要的农村集体土地可以进入市场，那么，已经处在城市圈内的城中村，在按照城市统一规划加以改造的同时，继续保持集体所有权的性质，也就是题中应有之义了。我们应该充分地相信农民弟兄完全有能力在自己的土地上建设好管理好城市。