蔡继明：改革城乡二元土地制度 缩小城乡居民收入差距

建议代表：蔡继明  全国政协委员 清华大学政治经济学研究中心主任

关键词：城乡

主要建议：要根据中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。

提案全文：

改革开放以来，我国城乡居民收入差距不断扩大以致三农问题始终困扰着我国经济社会的发展，其中一个重要的制度根源就是现行的城乡二元土地制度。

一、我国城乡二元土地制度的特征

中华人民共和国宪法规定：我国城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同权、同价。具体表现在：

1.集体土地所有权受限。宪法赋予了国有土地所有者（国务院作为代表）对其土地拥有全部产权，包括占有权、处置权、使用权、剩余索取权等，而集体土地所有者却不能买卖其土地，其所有权首先就是不完整的；

2.集体土地处置权受限。国有土地使用权可以转让、抵押、出租给任何合法的经济主体（包括国有企业、非公有制企业以及外资企业），而集体土地使用权只能首先在集体成员内部初始配置，但宅基地使用权不能抵押和转让给集体成员之外，农地的承包权亦不能抵押，其流转也受到一定限制；

3.集体土地使用权受限。土地管理法规定，任何个人和单位从事建设，必须申请使用国有建设用地。农用土地要转变为城市建设用地，首先要通过政府征收转变为国有土地。农村集体的土地即使已经由政府有关部门确定为建设用地，要用于农民自住房、村办企业以及公共设施以外的建设，也必须首先被政府征收为国有土地。农民在自己的宅基地上以及村民集体在集体建设用地上建设的住房只能卖给本村居民，如果卖给外村特别是城市居民，则被视为小产权房，不受法律保护。

二、城乡二元土地制度对城乡居民收入的影响

    上述城乡二元土地制度排除了农民平等地分享工业化城市化成果的权利，抑制了农民财产收入的增长，扩大了城乡居民收入差距。

1.农民的土地权益受到侵害。工业化城市化进程中凡是需要占用农村集体土地的，无论是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式变成国家所有，而政府对被征地农民的补偿，完全是单方面垄断定价，其水平远远低于被征地的真实价值或机会成本，二者的差额被地方政府攫取。从2003年到2008年，政府得自土地出让的净收益高达1.7万亿，仅2010年全国土地出让金就高达2.9万亿，同比前年增长106.2%，超过了全国财政收入的三分之一。很多地方政府的土地出让金超过了预算内的财政收入。这种征地制度一方面带来了城市房地产行业的繁荣和城市建设日新月异的变化，从而使城市居民尽享了现代城市的文明，另一方面则剥夺了4千万失地农民平等分享土地增值的权利，其中相当大一部分成为就业无岗、务农无地、社保无份的“三无农民”。

2.农民被游离在城市化的边缘。不仅如此，现行的征地制度还促使地方政府热衷于通过征地不断扩大城市的空间，并欢迎农民进城务工推进城市建设，但本能地抵制农民工在城里落户，因为前者会增加政府的收入和官员的政绩，而后者则会增加财政的负担。正因为如此，我国的人口城市化远远滞后于工业化和空间城市化，2亿左右被统计在城镇人口中的农民工，实际上处在半城市化或伪城市化状态，而占其中70%的新生代农民工，则处在城市和农村两方面都难以融入或难以被接纳的尴尬局面，如不妥善解决，必将成为严重的社会问题。而城市化进程的滞后，无疑是城乡居民收入差距拉大的重要原因。

3.农民的财产收入受到遏制。农村居民的住房（连同宅基地）不能抵押，亦不能向城镇居民出售，高达60-70亿平方米的小产权房不能进入市场，这一方面堵塞了农民唯一能够抵押融资的渠道，另一方面抑制了农民房产的资本化，使大约250亿平方米的房产不能变现并带来财产收入。而87%拥有住房（其中很多不止1套）的城市居民，却可以自由地处置其房产，不仅能够凭借房产获得抵押贷款，而且能够出租或出售获得财产收入和增值。单纯这种对农民住房产权的限制，就人为扩大了城乡居民财产收入的差别。

不仅如此，农村现有建设用地17万平方公里，超过全国城市建成区总面积3倍以上。即使简单地通过旧村改造和新村规划，就可以至少节省出三分之一的建设用地。但是，我国工业化城市化进程中急需的这笔巨量的宝贵的土地资源，并没有按照市场原则给农民带来巨额财富：这些土地或者大部分沉睡在广袤的农村，或者被地方政府以城乡建设用地增减挂钩的方式转变为城市国有建设用地，而作为这些土地所有者的农民只从这席饕餮大餐中分得一杯羹——他们中的很多人搬入了楼房，却永久性地失去了原来实实在在的八十平米的宅基地，有的甚至因为“被上楼”既增加了水电气和物业等额外支出，又减少了房前屋后种植瓜果和饲养家禽的实物收入，还不得不着力去克服生活方式的改变给农业生产方式带来的诸多不便。

此外，由于18亿亩耕地红线的限制，城中村这一城市发展中曾被地方政府遗忘的角落，转而成为被改造的对象，很多城市都制定了数年内消灭城中村的宏伟目标。而这场旨在彻底铲除城市中农村集体土地所有权残余的战役，无疑将切断农民长期分享城市土地增值的源泉，同时也会使被驱赶出城中村或“贫民窟”的农民工的居住成本大幅度提高，收入水平相对下降。

4.农业产业化和现代化难以推进。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且阻碍了农地向种粮大户的集中即农地的规模化经营，从而在两个方面抑制了农民收入的增长。

三、改革二元土地制度的依据和建议

    经过全国政协经济委员会收入分配课题组一年来的调查研究，我们特提出如下建议：

1. 要根据中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。

这意味着我们今后城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。因为政府征收就意味着要把土地“变性”（改变所有权性质），作为“转用”（转变土地用途）的条件。土地用途的改变本来应该去用规划去管，而不能用所有权去管：如果按照规划某片地不能建住宅，就是把它变成国有土地也不能建；如果按照规划能建住宅，就是农村集体所有的土地也应该能建住宅。在土地用途管制上应该是一视同仁的。

政府征收农民土地的唯一根据是公共利益的需要。但宪法只是强调征收农民集体土地必须出于公共利益的需要，并不是说只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同样可以使用非国有土地，正如城市大量的国有土地被用于非公共利益需要，包括私人企业的需要。而城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。可见，宪法有关征收农民土地的规定并非充分条件，而只是一个必要条件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地仅仅是为了建住宅、商店、游乐场等等，那就不能征收农民的土地，而是要允许农村集体土地进入市场，从而允许改变用途但不改变性质。

但是，现已公布的土地管理法修改草案，仍然强调只要列入城市规划的土地，政府就要征收；不仅如此，城市规划圈之外，凡是和公共设施相联系的土地也要由政府征收，这就把征地的范围从城市规划圈之内扩大到了规划圈之外。这样一来，政府征地的依据就不是公共利益的需要，而是城市规划。如果只要城市周边的土地划入城市规划圈，划入城市规划圈的集体土地就要由国家征收为国有土地，而今天没有列入城市规划的土地明天就有可能列入，因为城市的范围在可预见的未来总是在不断扩大。应该严格按照宪法公益性征地原则和中共十七届三中全会的精神修改土地管理法，允许集体土地进入市场从而与国有土地同地、同权、同价。

2. 应允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租。

农民住房的买卖、抵押和出租，所涉及的仅仅是集体宅基地使用权的转让，这丝毫不影响集体土地产权的属性，正如同城市居民住宅的自由交易和抵押，并不影响城市国有土地产权的属性一样。应该让农民的住房和宅基地具有和城市居民同等的权益。与此相应地，应允许小产权房进入市场。

小产权房存在的合理性就在于它以比较低的价格让城市中低收入阶层实现了居者有其屋的梦想，它实际上缓解了城市房地产价格居高不下的压力。有人说这是扰乱了房地产市场，我认为这是强词夺理：平抑房地产价格怎么是扰乱市场呢？它影响的不过是现行地产商的利益和政府土地财政，但是对于城市居民来说无疑是有利的。而对于农村居民来说，增加了他们的财产收入，也是有利的。如果小产权房是集体共同开发的，则壮大了集体经济，同样符合社会主义方向和党的富农惠农政策。

3. 要允许有条件的农村由农民自主推进城市化。

所谓农民自主型城市化是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。

农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化城市化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担，是统筹城乡发展的一大创举，国家应承认其合法地位并给予政策支持和规划指导。

城中村改造也可以在不改变集体土地所有制的条件下，按照城市的统一规划和建筑标准，由农民集体经济组织自主完成。如果我们允许列入城市规划圈但并非出于公共利益需要的农村集体土地可以进入市场，那么，已经处在城市圈内的城中村，在按照城市统一规划加以改造的同时，继续保持集体所有权的性质，也就是题中应有之义了。我们应该充分地相信农民弟兄完全有能力在自己的土地上建设好管理好城市。