蔡继明：关于土地管理法修改草案的修改意见

 

建议代表：蔡继明  全国政协委员 清华大学政治经济学研究中心主任

关键词：土地管理法

主要建议：将“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”改为：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地所有权。土地使用权可以依法转让。

提案全文：

1. 关于土地所有和使用基本制度

建议将“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”改为：

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即国家所有制和集体所有制。

相应地，要将“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”改为：

国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

同时对等地增加下面一款：

集体所有土地的所有权由集体成员民主推选的组织机构代表集体行使。

将“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”改为：

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地所有权。土地使用权可以依法转让。

将“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”改为：

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予合理补偿。

2. 关于土地权利的设置

修改草案在土地权利的设置中，没有按照内涵和外延以及一般、特殊和个别的层次对土地权利做出界定，在使用权的外延中漏掉了未利用地使用权，而在使用权的内涵中不应含有与所有权同等的“占有权”，但却应该包括“处分权”。另外，由于目前的所谓家庭承包制已经既不向集体缴纳地租，也不再承担任何经营责任，所以，承包经营权应改为土地使用权。建议将第10条改为：

土地权利包括土地所有权、使用权和地役权。

土地所有权包括国家土地所有权、集体土地所有权

土地使用权包括建设用地使用权、农用地使用权、未利用地使用权。

国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分（转让和抵押）的权利。

建设用地使用权人、农用地使用权人和未利用地使用权人，对其依法取得的土地，享有使用、收益和处分（转让和抵押）的权利。

鉴于目前农村集体的土地事实上已经由农户无偿使用，所以，建议将第14条改为：

农民集体所有的土地在本集体成员中平等分配并由这些成员无偿长久使用，从事农业和非农产业并建造住宅。

3. 关于土地用途管制

在第四条（原第四条）【土地分类及用途管制原则】中，应该增加一款：土地用途管制不等于土地所有制歧视，也不能用借助于征地制度来实现。

土地除了具有生产要素的基本属性外，还是人们赖以生存的空间；它所提供的食品是人类生存的第一需要，涉及到国家的经济安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼泽等自然状态的保护和利用，以及农田绿地和建设用地的配置，涉及到我们的生态环境。所以，国家必须对土地进行用途管制，特别是农地保护。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是两回事：我们不能用后者代替前者，如果按现行法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发；而农业用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为城市国家所有才能实现，这实质上是在用土地所有权管制代替土地用途管制，用征地行为垄断城乡之间土地产权的变更。这种制度安排，不仅弱化了国家土地用途管制的功能，而且抑制了土地产权的交易和土地资源的有效配置。

 

4. 关于征地制度

要严格界定政府的征地行为只限于公益性用地范围。建议将第68条改为：

国家为了公共利益的需要，对农村集体土地的所有权和城市国有土地的使用权可以征收并给予合理补偿。本法所称公共利益的需要，包括：

（一）国防设施建设的需要；

（二）国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；

（三）国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；

（五）为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；

（六）国家机关办公用房建设的需要；

（七）法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。

将第71条改为：

被征收农村集体土地所有权和国有土地使用权的农村集体及农民和城市单位和个人对征收土地方案中确定的补偿方案有争议的，可以自补偿方案公布之日起十五日内，依法向市、县级人民法院提起行政诉讼。对市、县人民法院的裁决不服者，可以在裁决做出十五日内向上一级人民法院上诉。上一级人民法院的裁决为最终裁决。

对于有争议的征收，在最终裁决做出前，不得实施。

5. 关于非公益性建设用地

由于草案第8章所谓的建设用地实质是指非公益性的，所以该章题目应改为“非公益性建设用地”。

除了同意原修改草案中删除原第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”外，建议增加如下条款：

【建立统一的城乡建设用地市场，允许农村集体建设用地使用权进入市场，城市新增的非公益性建设用地，可以实行集体所有制】；

【对于非公益性用地只能按照自愿、公平的原则通过市场交易来获得】。

【对国有建设用地的非公益性需求】 

对于国有建设用地的非公益性需求，用地单位应当按照自愿、公平的原则，通过协商或市场交易从原土地使用权人获得其土地使用权。

【对城市新增的非公益性建设用地】

国家对于城市发展规划中新增的非公益性建设用地，可以按照自愿、公平的原则，通过协商或市场交易将集体土地征购为国有土地。国家不得强行改变非公益性建设用地的所有权属性。

建议删除修改草案第90条（新增）【农村宅基地的使用】中的第一款：

农村宅基地只能分配给本集体组织成员。

将其中第二款“宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”修改为：

农村宅基地使用权人，在保障基本居住条件的前提下，其宅基地使用权在本集体成员之间、集体与集体之间以及城乡之间出租、转让并允许继承和抵押。农村村民转让、出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。

6. 关于国有建设用地使用权的收回

修改草案原第一百零四条（原第五十八条）【国有建设用地使用权收回】，对收回的范围规定过宽，应该根据公益性需要和非公益性需要规定收回范围和补偿办法。建议做如下修改：

除了第六十八条规定的公共利益需要外，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，也可以收回国有建设用地使用权：

（一）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（二）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（三）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

 在上述情况以为，政府不得以任何理由提前收回国有建设用地使用权，而只能以平等的市场主体身份通过协商回购国有建设用地使用权。

7. 关于集体建设用地使用权的收回

修改草案第105条中对于根据公共利益的需要收回农民集体所有的土地的，对建设用地使用权人应当给予适当补偿，应改为合理补偿。