对话 | 贾康、任泽平：发展是最好的化债

“平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一。”

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过近年来力度最大的化债举措：增加地方政府债务限额6万亿元，用于置换存量隐性债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。

在随后举行的发布会上介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

化解地方政府存量隐形债务被视为年内一系列增量政策的“重头戏”。本次10万亿元地方化债资源方案出炉后，每日经济新闻·城市进化论与腾讯财经联合推出“大家的经济公开课”，第一时间邀请到华夏新供给经济学研究院创始院长贾康，经济学者、泽平宏观创始人任泽平进行解读。

“过去作为绝密数字的地方隐性债规模，现在由官方公布——2028年之前地方需消化的隐性债务总额是14.3万亿元。”贾康指出，本轮化债举措以地方专项债来化解隐性债务，可以使地方先解决燃眉之急，轻装上阵，腾挪更多政策空间，更好促进经济发展。

任泽平则强调了“发展是最好的化债”的观点，经济如果不发展，债务永远化不完。所以，把发展放在首要任务，全力拼经济，激活民营经济信心，促进房地产止跌回稳，促进消费和生育，从根本上化债，实现中国经济触底回暖。

五年10万亿元，从短期衔接中长期

城市进化论：在市场多方预测下，10万亿元的地方化债资源最终落地，应该如何看待这个数字规模？

贾康：10万亿元的化债规模分为两个部分，一个是新增地方政府债务限额6万亿元，一次报批，分三年实施，2024—2026年每年2万亿元；另一部分是2024年开始连续五年，每年从新增地方政府专项债券中安排的8000亿元。

算前面三年就是8.4万亿元，五年合成10万亿元，主要讲的是化债形成的一系列正面效应，达到支持全局，从短期衔接中长期。

另外很重要的一点是，过去作为绝密数字的地方隐性债规模，现在官方公布——2028年之前地方需消化的隐性债务总额是14.3万亿元。

这里面有2万亿元对应的是2029年及以后年度到期的棚户区改造形成的隐性债务，明确说仍按原合同偿还。我理解就是给棚户区改造形成的隐性债已经有了前面解决它的协议。

这样来算，12万亿元和14.3万亿元相比，还有2.3万亿元是在覆盖面以外的。但今天的新闻发布会上也提到，在这个过程中，地方层面上会有一些境况改变，对剩下的2.3万亿元有一定的消化。而且随着时间往前推进，也不排除动态优化，后面解决剩下的遗留问题就更有把握了。2.3万亿元跟14.3万亿元相比，毕竟是一个很小的部分。

这样一来，形成了一个很清晰的框架，按照这一轮以新增6万亿元债务限额为代表的，实际上形成的“6+4+2”万亿元财政组合拳，可以更好地来消除大家对于地方隐性债带来风险的顾虑，更好地对接。

任泽平：大家都知道，其实过去这两三年经济面临下行压力，税收收入不及预期。再加上房地产市场深度调整，土地财政压力比较大。土地、财政是地方可支配财力很重要的组成部分，这就导致了这些年地方的债务不断积累。这时候需要通过化债来恢复地方政府的资产负债表，恢复他们发展经济、投资基建、保障“三保”的能力，我觉得是一个大背景。

除了实际作用，这次化债方案还有着很重要的宣示作用。像前期出台的货币政策、房地产政策，都是非常积极促进经济回暖的政策。这些政策规模大小是一方面，最重要的是通过宣示效应来展现我们的决心，这个是非常重要的。但经济能否回暖，有句话叫“行百里者半九十”，我们还是需要不能松懈，需要持续发力。

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顶格三十年时间换空间，是地方宝贵资金来源

城市进化论：所谓的地方化债，如何解决当前地方政府的债务问题？

贾康：“化债”两个字可以拓展到四个字“以债化债”。首先，第一个“债”就是地方专项债。刚才说了10万亿元的化债规模，就是由6万亿元一次性批准、三年完成的、增发的地方专项债，和五年每年8000亿元，从原来已经安排的地方专项债里面拨作10万亿元里面的组成部分，组合在一起。

地方专项债的特点是可以按照从三年到三十年的时间段来作还本付息的安排，顶格三十年的时间换空间的腾挪空间是相当可观，对于地方政府是相当宝贵的资金来源。

地方专项债资金发债的时候就应该对应已经锁定的建设项目，这个项目要求要有一定的现金流，在建设竣工之后，在存续期内，项目的现金流可以解决到期以后还本付息的资金来源问题，它的特定功能就体现在自己可以闭环地解决筹集资金、使用资金、还本付息的问题，是非常重要的一个机制。在地方专项债的规范性上来说，它是属于《预算法》修订以后的阳光化举债，这种阳光化举债的风险防控是有法制保障，有多重监督的。

其次，化的“债”是什么呢？非常清晰，化的是前些年由于种种原因，其中非常重要的是体制机制成因造成的地方隐性负债。地方隐性负债情况五花八门，不可一概而论，但共同的风险特征就是在隐蔽的情况下，很多的风险是人们察觉不到的。

一旦风险穿透，这种局部地方隐性债引起的危机可以打击全局，可以产生传染性，造成政府公信力的急剧下降和市场营商环境建设过程中的负面损失。有了《预算法》修订之后阳光化举债的“开明渠”，就一定要“堵暗沟”，要防范和化解地方债带来的风险威胁因素问题。

这一次是在前面几年反复调查的基础之上，把原来处于绝密的14.3万亿元隐性债务存量数据公之于世。这种必须要化解的地方隐性债，在“以债化债”的追求上来说，就是消除隐患和风险。规范的专项债，没有我们担心的风险压力因素。“以债化债”就是一种消化了风险因素，而服务于全局的可持续健康发展。

任泽平：要化解地方的隐性债务，除了这次10万亿元化债举措之外，我觉得还要从几个方面入手，比如调整财税体制改革，我们有些事权中央要上收，同时比如说消费税、个人所得税要下放。第二，要规范地方的举债行为，纳入到显性化、法治化的轨道当中来，才能避免以后隐性债务的再度膨胀。

在这里讲一个观点，就是发展才是最好的化债。如果不发展的话，动态来看债务的规模、债务的压力还会继续上升。只有在发展当中，我们的债务才能得到有效化解。但怎么来发展呢？一定要把发展放在首要任务，全力拼经济。

比如我们现在债务的形成，跟经济下滑，还有跟房地产市场调整有关，因此要促进房地产的止跌回稳，以前市场过热时期的收紧政策要转向，要防止过冷，放松性政策要尽快出台。还有要保护民营企业信心，国家刺激经济除了中央支出，其实地方政府和民营企业都起到乘数效应、放大效应。

上世纪90年代末中国的债务规模也很大，但是2001年加入WTO、1998年房改，包括后续一系列市场化改革，中国经济一路高歌猛进，民营经济活力大为释放。我们拥抱全球化红利，所以中国当时的债务现在来看不算什么，我们发展都化解了，所以发展是最好的化债。

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不能仅限于化债，要给增量的弹药

城市进化论：此前有人猜测中央政府要先去帮地方政府还债，但是目前这个政策方向来看，本轮化债主体还是在地方政府身上？这样能不能达到预期的化债效果？

贾康：地方专项债债权、债务关系确实是在地方层面上形成的，但是在中央协调之下的。之所以说用地方专项债来化地方层面的债务，它也有权责利方面更直接的对应关系，还是符合我们所说的激励相容的原则。

中央过去也强调过说“谁的孩子谁抱走”，但实际上这是一个态度。特定情况之下，不排除中央施以援手。比如去年下决心做四季度预算调整方案，1万亿元国债发了以后以转移支付的方式打到地方去给地方纾困，那就不是对应着“谁的孩子谁抱走”了，是向地方施以援手了。

这次通过通盘考虑，以地方专项债来化隐性债，对应性还是相当明确的。在地方政府层面上来展开，中央协调指导地方专项债的资金使用“以债化债”，跟中央层面过去有的30年为期的特别国债机制上是打通了的。地方以专项债拿到资金，在很长的时间段里面先解决燃眉之急的化债，后面再去做建设项目，产生一系列正面效应，腾挪空间之大是足以让它组合衔接好的。

任泽平：化债肯定会起作用。地方政府拿到化债资金，首先会偿还拖欠企业的工程款，在过去几年被拖欠的中小企业，就可能获得现金流，就会开工，就会发工资，就会带动投资、消费和生产，我觉得这是第一个经济增长的效应。

第二，毕竟现在很多地方政府仍然还有很大的投资。尤其是从今年的9月份以来，国家推出了大规模经济刺激计划，财政货币、房地产政策都出台了各种全力拼经济的措施，所以地方的财政状况改善以后，就有更多的弹药搞投资、搞生育补贴、搞消费补贴，来发展新基建、新质生产力。

我觉得这一次化债对于促进经济增长会产生比较积极的效果，总体是要给予肯定。但是从长期来说，要通过财税体制改革化债，要通过中国的经济繁荣发展来化债，这是我的一个看法。

城市进化论：化债根本的目的是为了发展，如果要达到发展的目的，这次的化债政策是否一种应急政策？后续还会有哪些大招？

贾康：现在的政策是在有应急色彩以后的大手笔了，就像这次发布会上所说，具备及时雨特征，规模上也是空前地来解除不良的风险因素。从原则上讲，动态优化的概念之下有追加的可能性，但是现在说这个为时尚早。

这么大的手笔出来之后，如果不出特别的意外，基本就达到了14.3万亿元隐性债化债的设定目标了，如果有必要的话再延续下去。当然也不是永久延续，解决了问题以后，这样特殊的手段也会往下调减，退出历史舞台，它毕竟还是一个超常规的特定安排。

任泽平：中国的财政政策也好，货币政策也好，其实空间都很大。因为以前中国的财政政策受一些比如负债率等等指标的约束，我们不要忘了初心，所有的宏观政策一点都不复杂，不是为了什么宏大的目标服务的，就是为了经济增长、居民就业、老百姓收入、改善服务，如此而已，我觉得这才是宏观政策的初心。财政部也明确表态了，就是中国的赤字空间还很大。后续无非以下几点：

第一个是不能仅限于化债，比如要给增量的弹药，让地方去发展新基建和新质生产力，打造中国经济的新引擎，不能一概而论就认为地方债务不好。中国过去为什么高增长？为什么中国成为世界的制造中心？应该说地方举债发展基建，中国成为“基建狂魔”，我们基础设施之完善，应该总体贡献是主要的，问题需要在发展当中来解决。

第二个是进行生育补贴，这些年我们一直在呼吁，中国的生育率下降，主要原因并不复杂，因为我们的生育、养育、教育成本较高，我们要尽快降低生育、养育、教育成本，提升生育率。人口问题短期大家不重视，长期将会成为巨大的问题。

第三，地方化债之外，我觉得也可以考虑搞一些消费补贴。居民和企业的资产负债表保护住了，企业才有能力投资、居民才有能力消费。当然最终后面地方政府的考核指标也要改变，不要盲目追求上大项目、GDP。

我觉得核心是过去的GDP导向改为就业导向，我们要变成更多的以人为本的发展导向。未来中国的财政货币政策，包括所有的宏观政策更多的为就业服务，应该把就业的指标上升到更加的高度。

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房地产救市要减税降息，住有所居要有双轨统筹

城市进化论：这次发布会也提出了对房地产的政策。当前房地产政策组合拳如何实现房地产市场“止跌回稳”？

任泽平：其实国家已经明确提出了促进房地产市场的“止跌回稳”，这是整个房地产政策非常大的转向。我觉得房地产一定要救，为什么呢？因为房地产是国民经济第一大支柱行业，它关系到几千万人就业。而且它涉及到60多个上下游相关的产业，银行1/3直接、间接的信贷、风险敞口也在房地产上。

客观来讲，大家也不要把房地产妖魔化，其实中国房地产过去几十年对于拉动基建、改善居民住房，整体是贡献为主的，当然也有高房价、高债务需要化债等问题。走到今天，中国房地产的问题怎么来化解，我们要有基本的判断，房地产大开发落幕了，已经进入后房地产市场。

我国城镇住房套户，也就是每户家庭的房子已经超过了1套，总体已经供求平衡了。我的判断是中国70%的城市房子基本饱和了，未来甚至会过剩，因为中国人口在减少。只有20%多的城市，未来人口的流入才有需求，我觉得这是一个基本的判断。

如果说北京、上海，包括广州、深圳房价高的主要原因，是因为人地错配，未来通过市场的方式来调控地产，就是人地挂钩，地是为人服务的，人流入，给供地；人流出，则反之。还有就是要降低利率，因为现在就业、收入压力大，所以这时候把利息降下来，降低居民还款的成本，我觉得对房地产的止跌回稳是有帮助的。

那怎么办？房地产问题很重要，房地产的发展阶段又发生了变化，房地产需要救，怎么救？第一是要减税，像契税、增值税，这时候就要降低居民交易的成本。第二是要降息，国家之前推出了降低存量房贷利率政策，这时候就是要放水养鱼、与民休息，降低利率是符合经济学规律的。

第三个是我最近一直在呼吁的成立住房银行，我们现在有大量的库存房子，但是与此同时会发现很多应届大学生、农民工没地方住，那怎么办？国家可以成立大型5万亿元以上的住房银行来下场收储，把这些库存的房子收完以后做成廉租房、保障房，给大学生、农民工、城市低收入家庭来住。

我觉得这有利于打通开发商的现金流来救房企，还有利于救土地财政，而且还会防止烂尾楼。但是实施是由国家层面实施，还是交给各个地方实施？这个可以探讨。这个时候搞住房银行，是最好的时机，下场收储用于保障房。

城市进化论：此次发布会上提到，关于专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房方面，正在研究制定政策细则，这对于房地产市场和地方政府有哪些助力？

贾康：在货币政策方面说到有专门定向支持土地收储资金安排之后，此次发布会上明确说可以以专项债为资金来源做土地收储。

在此前已经把它的使用范围灵活对应于支持地方背景的中小银行，提高资本充足率之后，又对应到在房地产领域里面先把可能的存量优化做好，从社会政策托底，使中低收入阶层都能住有所居方面产生资金支持来说，产生了配合、呼应。

我认为在住有所居方面一定是要有双轨统筹的，就是低收入阶层和低中收入阶层。由政府牵头给他们政策倾斜式的资源匹配，哪怕是说完全没有收储来源的弱势群体，也得让他有基本生活保障，让他有住有所居，这需要政府牵头来托底。而要托这个底，土地收储和存量房产的优化是结合在一起的，是一个地方政府在辖区内顶层规划之下的一盘棋式通盘安排。

如果房地产业界能够在双轨统筹的情况之下，比较平稳地、比较健康地发展，对于整个国民经济的贡献就是中央所说的支柱产业类型的贡献。

从发展来看，虽然中国人口总量见顶，但是在人口户籍城乡分治管理之下，还有52%的人没有取得市民身份，他们已经进城且稳定在城市区域居住、工作、生活几十年，现在统计上是接近3亿人。

在对他们的住房、养老、医疗、子女教育等基本公共服务方面是存在欠账的，有欠账，就要补。未来几十年里面，一定还得有另外3亿多人从农村迁移到城市，要尽快给他们市民化待遇。

前面谈到，我国房子的套户比现在看起来是一户一套以上了，但是分布是极不均衡的。这个均衡不能简单扯平，主要是在增量上要满足刚需和改善性需求。刚需不会迅速撤空，我国还是有人口大基数特征，未来还有3亿多人进城，显然要有刚需形成。

改善性需求的潜力可能更大。所以希望这一次中央给出政策，进一步指导房地产领域止跌企稳之后，通过配套改革基础性制度建设去对接一个健康发展长效机制。当然，还要配套改革上啃硬骨头。