深读政府工作报告 | 专访中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎：地方政府职能方向需要优化，避免在不具备条件的情况盲目投资“经营城市”

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今年政府工作报告中，“推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局”被作为十项重点工作任务之一。当中提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济格局。

“大国经济都是内需主导、内部可循环。为此，利用大国腹地广阔和纵深优势，大力发展区域经济是必然要求和必然选择。”对此，中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎接受每日经济新闻记者（以下简称“NBD”）专访时指出，在当前及今后一个时期，中国的区域经济地位将愈加重要。

中国空间广阔，区域类型多样、区域发展水平差异显著，由于体制机制等原因导致的发展不充分、不平衡问题仍较突出。冯奎提到，当前区域经济涉及到的中央与地方关系的治理架构仍有待优化，区域发展的内生动力需要增强；各区域之间在生产、分配、流通、消费等各环节畅通循环方面还有较多障碍等。

今年政府工作报告在部署全年的工作任务时，强调改革的重要性，指出要坚定不移深化改革，增强发展内生动力。在冯奎看来，通过推动央地之间、区域之间、城乡之间、内外之间四个方面的进一步改革，能够释放区域经济活力蕴含的巨大潜力。

NBD：财税体制改革被称为改革的“突破口”和“先行军”，为其他重点领域改革起到重要的先导和支撑作用。政府工作报告要求“谋划新一轮财税体制改革”。在您看来，如何通过财税制度改革，提升区域可持续发展能力？

冯奎：结合区域经济来看，首先，必须着力培育地方税源，扩大地方财力，逐步建立规范、稳定、可持续的地方税体系。中央要给予地方更大自主权，比如扩大一定的债务规模、优化投向结构等，但与之相适应的是要通过改革，完善政府债务信息披露机制、监管机制、责任机制，使债务融资的约束由“软”到“硬”。

当前，中央政府和区域政府相互之间负有无限的责任，这使得“谁家的孩子谁抱”实际上难以落实，既不利于中央政府将压力做实，也不利于地方政府将动力用足。要在改革中进一步理清中央与地方的事权、财权关系。

对地方政府来说，职能方向也需要优化，比如避免部分生态型县市或人口流出县市提出过高的经济发展目标，在不具备条件的情况盲目投资“经营城市”。要在中央正确的政策方向引领下，调整考核指标体系，将资金资源更多转向教育、医疗、卫生、养老等领域，切合实际地培育壮大内需动力。

NBD：政府工作报告提到，要“加快统一大市场建设”。目前全国统一大市场建设过程中存在哪些障碍？如何突破藩篱？

冯奎：目前来看，统一大市场建设已取得明显的成效，但仍面临许多挑战。基础制度、市场设施、要素资源、商品服务、市场监管等区域分割都是畅通国内大循环的关键堵点，迫切需要化解或打通。与此同时，地方经济压力增大，财政收入吃紧，因而对于区域之间生产、分配、流通、消费等各环节的利益获得更加敏感。政策制定和实施部门都需要直接面对地方利益的诉求，推动有增量收益的深层次改革。

这当中，大量基础性工作需要尽快补齐，如为了建设生态资源统一大市场，就需要加紧补齐资源普查数据、探索建立一套相对完整且广泛认可的核算体系。还需要培育更多市场主体，创新债券、期权、生态基金等多种方式等等。在经济带、城市群、都市圈等地区，要推动同城化、一体化深度发展，探索建立经济区与行政区适度分离、高效协同的新型治理体系。

NBD：城乡融合原本被作为乡村振兴的重要路径之一提出，而今年的政府工作报告将其与区域协调发展一起阐述。目前城乡融合存在哪些问题？作为区域发展的主要空间载体，城市组团、超特大城市、县城在城乡融合过程中分别承担什么样的任务？

冯奎：城乡融合核心在“人”。如果农民工在城乡间长期漂流，城乡扩大内需的相关政策处于“煮夹生饭”状态，执行效果就大打折扣。因此需要着眼长远，更加系统谋划提升中国城乡融合的发展，大力推进以人为核心的新型城镇化，明确城镇化、乡村政策、城乡融合相关政策的具体方向、各自适用范围及近中远期实施路径，使城乡融合发展发挥其多方面综合性效应。

在空间格局方面，城市群都市圈最具备条件率先实现城乡融合，这些区域做好了，城乡融合的主体任务就基本完成了，所以应将城市群都市圈全部列为城乡融合重点区域，一群一圈一策制定城乡融合的路线图。针对其他区域如生态区、农产品主导区，需要细化优化主体功能区战略，因地制宜促进城乡融合。

对于超特大城市来说，应明确推进“深度城市化”，培育城乡融合的强大动力。通过推动进城人口深度融入、城市空间格局深度优化、都市产业深度转型、治理体系深度重塑等等，建设辐射带动能力更强、承载人口能力更强的大城市。县域是城乡融合基本的空间治理单元，县城在城乡融合中具有关键的枢纽性地位，所以应以县城为重要载体推进城镇化，同时发挥小城镇在乡村振兴中的带动作用。

NBD：推进更高水平的制度性开放、推动更深层次体制机制改革，先发和优势区域的试点探索是不可或缺的一步。“扩大高水平对外开放”对先发和优势区域意味着什么？

冯奎：对先发和优势区域来说，这是挑战更是机遇。这类地区扩大高水平对外开放，深度参与全球分工合作，就可抢得发展先机，可以为国家经济提供更多财力等支撑，从而也利于支持帮助其他区域。更进一步来讲，这些区域在对外开放中的制度性创新，能为其他类似区域改革开放提供重要参考，降低制度探索的成本。

与此同时，先发和优势地区的制度性开放，要更加聚焦服务业、服务贸易、优化营商环境力度、健全完善风险防控制度等，重点落在规则、规制、管理、标准等方面的制度话语权，通过制度性开放不断提升我国在全球价值链中的地位，不断提高国内大循环水平，不断增强区域经济的活力与竞争力。

开放与改革是相辅相成的，在制度性开放中形成和传导进一步要求改革的压力，以此促进区域经济发展的制度创新，再催生国家相关制度、法律协调的配套完善。