成都为何瞄准“城乡融合”

图片来源：每经记者 张建 摄（资料图）

城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。2023年中央经济工作会议最新强调，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。

再次点题城乡融合发展，解决城乡矛盾的突破口，不是瞄准城市化和工业化，而是回到城乡关系本身。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，让城与乡以融合之姿，调整出以工促农、以城带乡的新型工农城乡关系。

作为超大城市的成都，城乡不协调不平衡的问题同样突出。12月27日，中共成都市委十四届四次全会（以下简称“全会”）召开，审议通过了《关于加快推进超大城市城乡融合高质量发展的决定》（以下简称“决定”），明确提出加快推进超大城市城乡融合高质量发展的考量、路径与举措，以期建成一座城乡融合高质量发展的社会主义现代化国际大都市。

从城乡统筹，再到城乡融合，成都始终争当“探路者”，西部片区国家城乡融合发展试验区就是其努力破题的生动注脚。眼下，《决定》的出台，意味着这座超大城市对“城乡融合”给予高屋建瓴的地位，引领城市现代化答卷的书写。

求变

要“盆栽”，更要“森林”

党中央强调，到2035年前这段时间是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的“窗口期”。

中国人民大学经济学院院长刘守英曾提到，长期以来将城市和乡村看成对立竞争的独立范畴，试图通过工业化和城市化解决城乡发展中的所有问题。这种城市偏向导致长期忽视农业和农村发展，产生严重的城乡差距。

成都恰好就是典型的“大城市带大农村”，农村地区面积占91%、农村常住人口占21%。这种格局，好处是当好粮仓以及腹地广阔，但城乡不平衡的矛盾同样突出，而且后者对超大城市发展的制约愈加突出。

作为国家城乡融合发展试验区，成都一直在破解城乡问题上努力。这些年下来，“范本”频出。如以生态价值转化、农村金融改革为特色的温江模式，促进城乡之间人、地、房、钱、技“五大要素”合理配置的郫都模式等，都留下浓墨重彩的一笔，包括铁牛村、明月村、五星村都是炙手可热的典型案例。

探索的成果星星点点，难掩城乡融合“只有盆景，不见森林”的尴尬。全会上指出，整体上而言，成都存在着“城乡规划布局不完善、功能定位不清晰、产业发展不充分、要素流动不通畅、融合发展机制障碍未消除”等掣肘。

外部阶段形势的要求，叠加内部解决矛盾的动力，对于成都这类超大城市而言，新一轮破解城乡融合难题的契机已然降临。

全会提出了具体的目标：到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善，县域、镇域功能作用更加凸显，宜居宜业和美乡村全面呈现，共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本建成城乡融合高质量发展的社会主义现代化国际大都市。

对于2035年远景目标，成都在“十四五”规划中的提法是“力争高水平实现社会主义现代化”，如今“高水平”有了“城乡融合高质量发展”更具象化的表述。换言之，在未来十余年中国式现代化地方实践的征途上，成都把“城乡融合”提到了“决定现代化成败”的高度。

成都市委副秘书长、市委政研室主任曾明友解读，出台这份《决定》，体现出成都“改善城乡二元结构、补齐城乡短板差距、推动超大城市转型发展的强烈决心”，成都推动超大城市转型发展，既要积极作为、又要大胆探索、更要守住底线，努力探索走出一条“大城市带动大农村”的超大城市在城乡融合发展方面的新路子。

相比此前的探索，新提出的“城乡融合高质量发展”有了更多意义——

“城乡要融合发展，我们不能简单地把这次《决定》简单理解为乡村振兴，我觉得它应该是基于县域经济高质量发展基础上改革，以城带乡，否则单靠一个个现有的农村盆景式项目，难以真正让农村繁荣起来、难以让农业发展起来、也难以让农民富裕起来。”

在成都市政协副主席、致公党成都市委主委梁伟看来，现在城乡融合的基础已经有些不同——好的资源已经开发得差不多了，该用的集体建设用地也用得不少了，现在能留下来还没有用的可能就是三圈层沉淀的一部分，“再想从土地资源上去做更深次的文章，是走不出出路的。”

为了摸清情况、找准问题，成都市领导带队开展7个专题研究和4个案例研究。可以说，《决定》的出台是立足成都实际，很有针对性的。

比如：成都曾赴浙江杭州、湖州等地专门学习了“千万工程”经验，得到一些启示。

浙江县、镇把产业做得很好，往往能够将一个单品做到极致，发达的制造业为城乡融合提供了很好的基础。成都推进城乡融合高质量发展，县域经济是关键。相比浙江“一县一品”，成都县域产业同质化比较严重，成都还是要做好后半篇文章，加快布局绿色加工、文旅融合、农业社会化服务业等产业。

聚焦县与中心镇这个关键节点，成都提出推动农村集体经济收入基本达到10万元以上，培育一批集体经济年收入1000万元以上的村等具体目标。

联动

融合七个方面，构建新型关系

现代都市与大美乡村双向奔赴，具体从哪儿发力？全会提到了七个方面，包括推进规划融合联动、功能融合提质、产业融合共兴、人才融合互动、文化融合发展、创新融合赋能、治理融合聚力。

成都提出，就是要以“七个融合”为重点，加快提升农业、农村、农民现代化水平，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

虽然有了具体的指向，但城与乡要达成上述七个方面的融合，难免缺少突破口，牵头方也比较模糊。

此前，成都创新推出了“一三圈层区域结对联动发展”，这是成都贯彻新发展理念、服务和融入新发展格局的创新实践，也是深入实施区域协调发展战略、破解发展不平衡不充分问题的务实之举。

这一机制推出以来，区市县联动结对的积极性很高。记者从全会上了解到，一三圈层区域的结对联动已有实质性进展。成都市崇州市委书记陈茂禄给记者介绍：“作为结对区县，（成都市）青羊的产业、功能、人口已经外溢到了崇州，一些企业已经搬迁落户。”对于崇州而言，承接中心城区的产业转移，也能增强自身的产业实力。

如今，这种结对关系在城乡融合高质量发展中，或许能发挥更大的联动效应。

“‘7个融合’在崇州和青羊之间都能有所体现，我们的融合可以是全方位的。”陈茂禄谈到，最突出、最优先的就是刚才说的产业融合，然后是功能，接下来还有文化、创新、治理等方面，“有的是合作，有的是联动，有的是学习”。

同样憧憬以结对联动的方式来破题城乡融合发展未来的，还有成都市都江堰市委书记蒋蔚炜。他谈到，都江堰已经与锦江区形成了文旅资源上的联动，提升城市游、景区游、乡村游的产品与服务；与高新区也正在洽谈创新资源上的联动。

当然也有人提到，结对的区域需要进一步在产业上增强互补性、或是协同性。只有这样，规划、产业、功能、人才才能真正走到融合这一步，才能真正形成城乡之间互为支撑的韧性与稳定。

激活

一手抓底线，一手重市场

城乡走向融合，畅通要素流动是应有之义。透过全会发现，成都此番一手抓住市场导向，另一手则抓牢底线思维。

“促进城乡融合发展，核心是要素，重点在改革，关键靠市场”，是成都的最新表述。从中可以看到其推动人、地、钱等要素双向流动、高效配合的路径选择——以产业导向为基准，市场化改革贯穿始终。

成都市政协秘书长、机关党组书记杨东升谈到：“我们农村有很多要素、很多资源，需要人才来操盘，或是通过市场手段来整合。但目前农村的现状是，经营人才缺乏，大家识别不了要素，又或者拿到要素也‘搞不活’”。

杨东升据此建议，通过新一轮的城乡融合互动，给乡村引入优秀企业家，让专业的团队与乡村集体经济组织的班子结对，合力找到集体资产的盘活之法。

不过，乡村的产业有个特点，它并不以行政区划为界。譬如相邻两个乡都在种桃种猕猴桃，毗邻地区一起种川芎种茶叶，这是地理条件决定的。由此，成都专门提出试点“村庄经营计划”，推广多村合作、整镇组团、跨镇抱团等片区组团模式。以营建产业的思路，吸引资本下乡，带来更多源头活水，盘活农村的资源资产。

在“畅通要素流动”的课题下，人口、土地的流动更为重要。

目前，成都的农村正活跃着一批优秀的产业带头人，他们来自城市，“十分难得、十分宝贵，但总体上数量还不够多，集成效应也不够大”。记者了解到，成都的政策将直面入乡创业城市人才“融入难、扎根难”的现实困境，为城乡融合发展打造一支能流动、留得住的强大人才队伍。

搭好从城到乡的桥，还得铺好从乡进城的路。在推进以人为核心的新型城镇化的当下，成都在推进农业转移人口市民化的同时，额外提出：“在农民彻底扎根城市之前，为农民留好农村、农业这个‘根’，让农民在城乡间可进可退”。

成都市农业农村局党组书记、局长古建桥提到，他们最近一次调研显示，八成的村民认为“乡村振兴主要依靠组织，而非靠自己”。激活人口这个要素，不仅要让其城乡间互通无碍，还要激活那些留在乡村的人口，让他们发挥主动性、积极性，形成做产业、搞经济的活力、动力。

针对土地要素，成都早就在探索唤醒农村沉睡的土地资源。早在2015年，郫都区被国家确定为集体经营性建设用地入市改革试点之一。从试点扩展开，2022年成都农交所四个试点区县公司促成交易151宗，成交金额3.88亿元，还实现农村闲置资产处置交易规模近1.2万亿元。

在新一轮城乡融合高质量发展中，成都将继续推进“三类地”改革，盘活承包地、宅基地和农村集体经营性建设用地，处理好农民与土地的关系，在发展中解决“农民退出意愿不强、农村闲置土地尚未有效利用、集体土地入市试点机制还不健全”的问题。

值得注意的是，盘活土地有个至关重要的前提条件——要在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的基础上进行。

记者从全会上获悉，“确保耕地数量不减少、质量有提升”“决不能突破生态保护红线”“坚决遏制耕地‘非农化’、严格管控‘非粮化’”“严防资本下乡炒地，城里人到农村买宅基地的口子坚决不能开”……成为强调再三的刚性约束。

“怎么样既守住底线，又激发农民的积极性、集体经济组织的积极性、社会资本的积极性，以及用好闲置土地和资产。”成都市规自局党组书记、局长胡斌谈到，“这些度怎么把握，这些文章具体操作过程总怎么写，非常考手艺”。