经济学家蔡昉：为什么说扩大义务教育年限是“最实在的人才红利”

图片来源：新华社

继“世界人口第一大国”易主引发热议后，四座一线城市首次出现集体负增长招致诸多猜想，就连一则“今年出生人口或不足800万”的网传截图也足以搅动公众神经。

这似乎是中国人口进入负增长轨道后必然发生的连锁反应。从最早的“人口负担”到后来的“人口红利”以及正在形成的“人才红利”，社会各方不断刷新对“人”的认知，愈发意识到人口发展趋势变化对经济社会发展的影响。

潜在增长率首当其冲。“原来以为中国人口总量在2025年到2030年之间才会开始负增长，现在它提前来了，经济增长减速也就提前来了。”经济学家、中国社科院国家高端智库首席专家、学部委员蔡昉日前在接受城市进化论专访时表示，潜力增长率预计会以更快速度下降。

经济学家、中国社科院国家高端智库首席专家、学部委员蔡昉 图片来源：受访者供图

未来越是挑战重重，越显出眼下这个机遇期的重要。比如尽快把农业中积累的富余劳动力转移出来，尽快把义务教育扩展延伸至4岁~18岁年龄人口，尽快改善基本公共服务和福利水平……

蔡昉表示，中国过去几十年的高速增速，本质上靠的就是改革，“虽然一会儿是说人口红利，一会儿又说是后发优势，但所有东西都是从改革中释放。”他强调，以后无论是人口红利还是人才红利，都还得靠改革，“没有改革什么都干不了”。

人口负增长提前到来 经济增长减速也提前来了

城市进化论：过去我们常说，中国经济增长得益于人口红利，如今进入人口负增长时代以后，会给中国经济发展带来怎样的影响？

蔡昉：人口对经济肯定有影响，最早被大家认为是负面影响，后来证明人口多并且年轻，意味着劳动力充足，至少可以在劳动密集型产业中占据优势，在国际上取得竞争力，中国原来是这样。

但2010年之后，中国劳动年龄人口开始负增长，体现在供给侧首先就是劳动力数量减少。当你的劳动力增长没那么快，人力资本改善速度也会变慢，普遍出现过快地用资本替代劳动的现象，所以我们听到很多企业家说，过去是没钱，现在是有钱也挣不着钱，因为边际报酬递减。

从现在开始，总人口负增长了，劳动年龄人口的负增长会更快一些，供给侧的矛盾也会更严重。当然，这还是我们熟知的问题，但目前需求侧因素正前所未有地成为主要制约，导致中国经济增长面临双重不利。

过去我们应对需求侧问题，往往是通过短期的周期性手段，比如外需走弱，就通过投资来拉动补偿，但长期的需求不足是和人口数量有关的，因为人少，消费者就少了，同时人老了，消费意愿、消费能力也在降低。而经济增长速度放缓，就业总量、收入总量会随之减少，这也会影响消费。所以，所有的因素开始在消费中体现出来。

外需当然更不用说了，你的比较优势丧失得更快，退出市场的速度也就越快，再加上整个地缘政治环境的恶化、逆全球化的趋势，都不利于外需。

图片来源：新华社

城市进化论：双重不利具体指什么？

蔡昉：首先是供给侧的，潜在增长能力下降。2010年之前，中国经济潜在增长率是两位数，2010年到现在大体上是6%，未来我们希望是5%。至少要接近5%才能在2035年成为中等发达国家。

但现在我们预计潜在增长率下降会比原来预测的快一点，因为原来以为中国人口总量在2025年到2030年之间才会开始负增长，现在它提前来了，经济增长减速也就提前来了。

第二重表现在需求侧，制约了消费。如果消费制约比较严重的话，企业发展需求得不到支撑，经济增长就达不到潜在增长能力，实际增速与潜在增长率之间就会出现“增长缺口”。

日本的问题就在这儿。上世纪90年代以后，日本经济潜在增长率下降得很厉害，根据日本国内估算，近几年只有0.2%、0.3%的水平，并且实际增速还达不到这个水平，存在增长缺口，这就是人口老龄化带来的问题。

城市进化论：中国也已进入深度老龄化社会，有没有“化危为机”的机会？

蔡昉：我们知道，中国的老龄化有一个特点，叫“未富先老”，过去这是一种悲观的说法，但通过日本的实践可以看到，虽然日本人很富，可以让老年人踏踏实实养老，但也并不能保证经济增长速度，富也解决不了问题。然而中国却仍然有机遇，因为“未富先老”意味着虽然你的人口走到了这一步，但还有很多其他因素没变，也就是说，还有一些可以开发的潜力。

比如劳动力供给，大家往往讨论的是非农产业的情况，实际上农业中还积累着富余的劳动力。我一直说，发达国家平均农业就业人口的比重是3%，从人均GDP来看，中国快达到发达国家水平（门槛水平），但我们的农业就业人口比重还有20%以上。长期来看，如果能转出1个百分点，就是780万人，10个百分点就是7800万人。这就是“未富先老”的一个潜力。

当然，要做到这一点，还得继续改革，疏通生产要素市场、劳动力市场，推动户籍制度改革，让农民工在城市落户。

就业矛盾加剧结构性失业进一步提高

城市进化论：您多年来一直在呼吁加快推进户籍制度改革，在目前的人口局势下，应该如何理解这项改革的紧迫性？

蔡昉：户籍制度改革的核心是让农民工在城市落户成为市民，我反复讲，这是“一石三鸟”的改革。

首先，它可以给农民工一个更好的预期，向他们释放继续转移的积极信号，对城市来说也增加了劳动力供给。其次，劳动力继续转移，意味着资源还在重新配置，生产力的源泉没有断。再来就是需求侧，OECD工作团队做过一个模拟，只是给农民工一个城市户口，享受跟城里人一样的基本公共服务，消费就可以提高近30%。

比如现在讨论比较多的农民工返乡现象，一方面是因为新增农民工数量变少，同时到年纪的农民工终究要回去，所以就变成了以返乡为主，出现了从高劳动生产率区域向低劳动生产率区域转移的“倒流配置”。因此，必须有足够大的动力让他们继续留在城市。

消费也是如此。如果农民工的预期是最终要回到农村，同时又没有享受到均等的基本公共服务，那他们就有更多后顾之忧，消费模式就不能根本性转变。只有预期稳定，加上稳定的劳动关系，他们才愿意提高自己的劳动技能，注意改善自己的人力资本，更不用说改善孩子的教育了。

城市进化论：但经历过去三年，就业市场发生了很大变化，全国城镇调查失业率明显升高，虽然截至今年4月情况有所改善，但仍有5.2%。您如何看待这种变化？

蔡昉：一般来说，当总人口负增长时，劳动人口减少的速度会加快，劳动力在总量上的紧张程度就会进一步提高。至少从现在看，我认为就业矛盾还会进一步加剧，而不是缓解，并且结构性矛盾也会加剧。

从长期趋势看，在劳动力短缺的情况下，会出现大量技术替代、机器人替代，产业结构会随之调整。理论上说，新需求、新业态出现，会创造新岗位，但这些岗位对人力资本的技能是有需求的，当岗位需求和人力资本不相匹配，在劳动经济学里就叫做结构性失业。我们预计，结构性失业将来会进一步提高。

我们知道，失业分为周期性、结构性和摩擦性三种，后两类失业率并称为自然失业率，如果失业率就是自然失业率，代表是充分就业状态。综合现有研究，中国目前的自然失业率大体上是5%，基本与新冠肺炎之前的失业率水平相当。但过去三年，绝大多数月份的失业率都超过了自然失业率，也就是说，我们经历了长期的周期性失业，这对劳动者是有伤害的，特别是有的农民工，回去就不会再回来了。

我认为，从现在开始，自然失业率可能会提高到5.3%、5.4%左右，哪怕中国经济从疫情中复苏了，仍然可能会维持在更高一点的失业常态。

图片来源：新华社

城市进化论：这里面，为什么16~24岁劳动力失业情况如此突出？

蔡昉：首先青年失业率高，并不是现在才出现或者中国才有的特殊现象。金融危机之后，特别是出现债务危机时，各国都出现了这种情况，像西班牙的青年失业率一度达到40%。

16~24岁的青年，主要是大学生，他们失业问题在哪？我认为是受教育程度越高，技能的通用性越差。尽管现在的大学生不太在乎学什么专业就要做什么工作，但专业本身是有限制的。所以，有条件的就选择等待，不具有条件的就找一个不太满意的工作过渡。

虽然大学生就业的摩擦系数更高，结构性矛盾更大，教育回报率通常也不会在刚就业的时候表现出来，但通过不断调整，自我提升速度快、晋升机会多，最终能够得到比较不错的终身收益。

延长义务教育年限覆盖4岁~18岁

城市进化论：所以我们不能从短期现象上就认为“读书无用”，特别是要形成人才红利，关键还是要靠教育。

蔡昉：是的。人口红利归根结底和人口结构有关，不仅仅指劳动力数量，人才红利本质上是一种人口质量红利，经济学叫人力资本。人力资本怎么度量其实很难，最简单的办法，就是人口的平均受教育年限。我们的研究表明，受教育年限越长，经济增长越显著。

中国经济过去高速增长，很重要的一个原因就在于我们通过“普九”、扩招，大幅扩大受教育年限，促使人力资本快速改善。每一年都有大量新成长劳动力从学校涌现出来，这部分人永远比他们的前辈受教育程度高，因为我们国家的教育发展比较晚，年龄越大，往往受教育程度越低。

但随着“普九”、扩招两个效应过去，下一步要推动人才红利加快形成，就必须找到更有作用的大规模新举措，我认为最好的办法就是扩大受教育年限，把义务教育往前、往后各延长两到三年，覆盖4岁~18岁年龄人口。

图片来源：新华社

城市进化论：目前具备延长义务教育年限的条件吗？

蔡昉：我们知道，今后青少年在学人口会越来越少，这是一个不利情况，也是人口负增长的必然表现，但它同时也带来了一个优势——如果把义务教育延伸，4岁到18岁的受教育人口和劳动年龄人口之比，即义务教育负担率，从现在到2035年，将是下降最快的时期。

假如你有一笔钱，过去你得管一个孩子上学，现在只需要管“半个”，你可以负担的支出就更充分了。同时，根据相关法规，公共教育支出占GDP比重不能低于4%，经济增长还在继续，公共教育支出今后也会跟着增长。所以，教育经费在增加，需要花钱的人数在减少，理应能够做到更好的教育质量、更宽的义务教育年限。

我认为义务教育年限从现在的9年延长到12年、甚至15年都是可以的，这是最实在的真金白银的人才红利。

城市进化论：提升教育质量的着力点又应在哪里？

蔡昉：现阶段教育的确存在一些问题，仅仅跟自己比，可以看到学校之间的教育质量差距非常大。打个比方，全国目前一共有5所学校，如果它们之间教育质量差距非常大，不仅家长和孩子想上哪所学校一目了然，同时也说明它们所组成的代表一个国家教育水平的潜力并没有完全发挥出来。

我们不可能把教育资源全部交由教育质量最好的那所学校，而是通过资源配置的均等化，以及增强人们的选择，使教育质量较低的学校赶上来，从而提升整个国家的教育质量。目前城乡之间、区域之间、街区之间、学校之间存在太大的教育质量差距，恰恰说明我们的教育潜力没有释放，必须通过改革。

特别是ChatGPT出来以后，大家都在讨论它会替代谁、我们会不会失业，但讲得最少的其实是它会加大我们的差距，加大数字鸿沟。另外，ChatGPT也会放大教育中的缺陷，记事实变得毫无意义，今后的教育应该放弃以技能为主，更加重视通识教育，注重学习能力、注重创意，发挥人的想象力。

所以，我们讲加快形成人才红利，教育非常重要，归根结底必须舍得有大的调整。

生育潜力不仅仅因为2000块钱就被释放

城市进化论：除了加快改善人力资本，提高生育意愿也在紧锣密鼓推进。全国多地陆续出台鼓励措施，有的补贴标准达到万元级别。您如何评价地方政府鼓励生育的举措？

蔡昉：首先我要强调一点，中国的总和生育率下降符合一般规律，但导致生育率下降的因素中，除了共同规律外，中国还有独特的独生子女政策，严格执行30多年的计划生育政策一定是起作用的。

现在虽然放开了，为什么生育率没有反弹？因为这个时期，在逐渐走向现代化的过程中，中国有大量人群正在努力成为中等收入群体，大家用现在的标准去衡量自己要达到什么样的生活质量，不符合就感觉有收入压力，确实很难让他们有生育意愿，这也合乎理性。

在这种背景下，地方政府拿出鼓励生育的办法，我觉得首先是好事，说明政府懂得人口增长和负增长是不一样的，人口增长不是坏事。其次，各地竞相采取鼓励手段，其实是在提高社会福利水平。从经济发展的经验来讲，有些地方政府希望吸引人，它就会改善基本公共服务，改善基础设施、城市外貌。因此，大家用自己的办法去吸引人，相当大程度上抬高了社会福利水平，这也是一个机制。

总的来说，中国特色社会福利体系的建设应该有国家的顶层设计，有一个共同的目标，也通过各个地方来积极履行。虽然我认为短期内提高生育率不太可行，但各种鼓励生育的措施，其实都在基本公共服务改善的政策框架内，所以我觉得都是合理的。

图片来源：新华社

城市进化论：您曾指出，人类发展水平指数（HDI）升高既是一定时期内生育率下降的诱因，也可能在更高水平上成为生育率反弹的条件。中国生育率是否有回升的可能？

蔡昉：可以看到，人类发展指数极高的国家都是北欧国家，是靠社会福利堆起来的。设想一下，如果中国现在做到瑞典的社会福利水平，中国的生育率绝对不是1.3，绝对会比它高很多。

也就是说，我们被抑制的生育意愿原本要大于瑞典，但我们的有利于释放生育率的社会福利和社会环境，还没有达到应有的水平，所以朝着这个方向努力，终究是有利的。即使生育率没有回到1.6、1.8，甚至10年、20年以后还是1.3，那也说明是有效的，因为如果没有这些福利改善，生育率可能降到1以下。

当然，更准确地来说，生育意愿不是被抑制，而是从根本上没有被全部释放。但这个潜力并不是简单地用2000块钱就可以释放出来的。

除了缓解基本公共服务上的欠缺，原来我一直说，每个家庭都有家庭预算，相当多的年轻人预算非常紧张，养两个孩子是很难的，另外还有一个预算，就是家庭时间预算，在职业发展和家庭发展之间如何平衡，如何使用有限的时间。

从经济的角度来说，家务劳动是不创造GDP的，但如果把照料孩子、老人变成产业，那就能变成GDP了。未来这些产业也会需要很高的技能，或许人工智能可以帮你，有很多这样的产业机会，它也是老龄化带来的新的增长点。同时，这类服务也具有一定的社会效益，政府应该有所支持。

从“7个有所”入手推进均等化

城市进化论：中国现在已经到了必须建设“福利国家”的时候吗？

蔡昉：经济学上有一个“瓦格纳法则”，是说一个国家人均GDP的提高，伴随着政府社会性支出占GDP比重的提高。如果把人均GDP精确到不同区间，我们发现在12000美元到23000美元之间，这一占比提高得最快。

中国到2035年要成为中等发达国家，定量化就是人均GDP在23000美元左右，也就是说，从现在到2035年，我们正处在这一占比提升最快的阶段。并且我们现在的社会性支出比重是低于其他这一发展阶段国家的，而且我们的经济增长速度更快，因此有能力、也应该赶上去。

但是，我们讲福利国家建设，并不是说高福利，而是中国式福利国家建设，它的含义就是“7个有所”，覆盖全生命周期，不断提高全民生活品质。

我们讲中国式现代化，有共性的部分，也有中国特色的部分，其实就是中国特有的途径和推进方式。我理解中国特有的推进方式就是从“7个有所”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶）入手，让城市和农村越来越趋于均等，让中西部和沿海越来越趋于均等，让不同人群越来越趋于均等。

我们未来仍然可以有高收入、中等收入和低收入之分，但是基本公共服务的部分不应该有三个等级，应该要一样。

城市进化论：但现在一些地方政府存在债务规模较大的问题，如何在进一步提升政府社会性支出的同时，防范地方债务风险？

蔡昉：这个问题可以这样看。一方面，改善基本公共服务，是共同富裕现代化的一个要求，是必须做的。而天下没有免费的午餐，不花钱是不可能。另一方面，花钱就得有钱，有钱就得有经济增长，制约中国经济增长的一个新常态约束是需求侧的，是消费。不解除大家的后顾之忧，大家就不能消费。为什么农民工的消费需求没有完全释放？因为他没有均等的基本公共服务；老年人为什么消费意愿低？因为他得到的保障还不充分。

所以，更好的公共服务、更好的福利，是释放消费力的一个关键之举，而消费力会保持经济增长速度。我们说现在分好蛋糕是为了保持继续做大蛋糕。

从另一个角度看，真正使地方财政出现一定风险的因素，不是政府的基本公共服务支出，而是政府的投资。政府建了各种各样的平台拉动经济，本意是好的，但如果这些投资带不来预期的经济增长速度，就变成风险了。

按照传统思维，带动了投资才叫GDP，地方政府没有看到，把钱发给老百姓，其实是可以带来经济收益的。

我举个例子，失业保险金，就是大家都交一点钱，谁失业了补给谁，这叫现收现付，它的性质天生就不要结余。但是，这些年失业保险金一直存在结余，即使现在失业率较高，结余也还在，这说明我们在支付上不慷慨，政府用这笔钱办培训或者给企业发稳岗补贴，但是，直接发给失业人群，可以产生拉动消费，从而促进经济复苏的效果。

很多习惯的做法，曾经是有效的，如今有些确实应该改变思路了。我们要学会把钱发给家庭、发给人，他们的消费是能支撑经济复苏和长期增长的。

今年一季度数据虽然显示经济已经在复苏，但还不足够强劲，这就说明家庭资产负债表受到了损害，居民的消费可能会偏于保守，需要修复，这时候，补多少钱对他来说都是好的，不要担心发钱他不花，不花恰恰说明他有更紧迫的储蓄需求，我们首先是要给这个钱。