如何跨过城镇化“鸿沟”？

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2021年，我国常住人口城镇化率达到64.72%，城镇化水平稳步提升之余，一个新的问题备受关注：城镇化已经进入下半场，增速有所放缓，“较强动力”应往何处寻？

户籍人口城镇化率成为新的关注点。2021年，我国户籍人口城镇化率仅为46.7%，如何跨越二者之间超过18个百分点的“鸿沟”，被视为提高城镇化质量的关键和核心。

7月12日公布的《“十四五”新型城镇化实施方案》（下称《方案》），在设定2025年主要目标时提到，在“全国常住人口城镇化率稳步提高”同时，“户籍人口城镇化率明显提高”，“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小”。

要提升户籍人口城镇化率，将涉及更深刻的体制机制改革。《方案》提出一系列现存问题：比如户籍制度改革及其配套政策尚未全面落实、城市群一体化发展体制机制尚不健全、大中小城市发展协调性不足，无不是阻碍落户的“玻璃天花板”。

新目标下，新型城镇化建设正步入“深水区”。如民盟中央经济委副主任、研究员冯奎所说，提升“十四五”城镇化水平与潜力，需要进一步加大改革力度，在农民工市民化、城镇体系建设、城市治理、城乡融合等领域，有许多体制机制问题，要触及一些法律、法规、制度、政策。

缩小差距

1978年至今，我国城镇常住人口从1.72亿人增加到9.14亿人，城镇化率从17.9%上升至64.72%，城市数量也从193个上升至去年底的 685 个。

不过，在很多人看来，我国城镇化水平还只是“半截子”城镇化——其面临的一个显著“悖论”，在于常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间，存在着一道“鸿沟”。

这意味着，大量流动人口“漂泊”于城乡之间，造成其日常居住和生活空间与户籍所在地分离，也无法享受与城镇居民相同的福利待遇。

为此，早在2012年，党的十八大报告就提出，“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”此后，以人为核心的新型城镇化不断推进，“将促进常住人口有序实现市民化作为城镇化的首要任务”也被不断强调。

2014年印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，进一步明确相关目标：到2020年，“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。

应该说，推进效果是显著的，超1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现，城市落户门槛也一降再降。另外，对比2012年和2020年数据，我国常住人口城镇化率从53.1%提升至63.89%、户籍人口城镇化率从35.33%提升至45.4%，都达到此前预设目标。不过，两项指标差距从17.77%扩大至18.49%，未能实现“缩小2个百分点左右”的预期。

实际上，随着城镇化不断推进，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距总体呈不断扩大趋势。

仅看“十三五”期间，全国常住人口城镇化率从2016年58.84%提升至2020年63.89%，五年之间上升5.1个百分点；与之相比，户籍人口城镇化率从41.2%提升至45.4%，提升4.2个百分点。二者差距从16.15个百分点扩大至18.49个百分点。

以2020年数据估算，全国约有2.6亿人常住在城镇，却没有城镇户口。如何持续缩小常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距，仍然是紧要问题。

此次《方案》也明确提及，要坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，存量优先、带动增量，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。

优化格局

中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯此前向城叔透露，对比《国家新型城镇化规划（2014-2020）》及最新通过的《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》，上一轮规划在空间上的着力点主要是，建设一个城镇体系优、功能互补强的城市群。这次规划的新亮点则是，特别提出“大中小城市和小城镇协调发展”，特别补充“以县城为重要载体的城镇化建设：补短板强弱项、就地城镇化”。

西南财经大学西财智库首席执行官、首席经济学家汤继强认为，《方案》的一个内在逻辑，其实是根据人的流动来配置资源。新趋势下，提升户籍人口城镇化水平，势必意味着城镇化空间格局的持续优化。

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《方案》推动建设“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调发展体系”，也从多个维度提供优化方向和“解题思路”。

此前，国家“十四五”规划纲要提出，将放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度；全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的I 型大城市落户条件。此次《方案》亦再次予以确认。

如何让这些城市搅活户籍人口城镇化的一池“春水”？都市圈是一个重要抓手。

此次《方案》中，培育发展都市圈的城市范围被扩大至“超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市”，并提出编制实施都市圈发展规划及重点领域专项规划。从某种意义上而言，都市圈成为推动户籍制度改革的关键阵地。

一个突出例子是，在《方案》提出推动探索经济管理权限与行政区范围适度分离、建立跨行政区利益共享和成本共担机制上，都市圈成为率先推动规划统一编制实施，土地、人口等统一管理的所在地。

更进一步，人口在各类城市之间也将实现新的动态平衡。根据《方案》所说，就是促进超特大城市中心城区非核心功能疏解，提升大中城市品质、小城市活力以及县城为重要载体的城镇化建设。

作为“城头乡尾”的县城，则是此次《方案》更加强调的另一极。

在同济大学兼职教授、博士生导师汪光焘看来，随着内外部环境和条件的深刻变化，我国城镇化已进入以提升质量为主的转型发展新阶段，县城作为城乡融合发展的基础单元得到认可，成为下一阶段实现城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置的重要城镇载体。

汤继强也指出，《方案》中突出强调推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于城市治理成本、治理效率、治理结构都是一个优化；其次，也是顺应城镇人口流动的趋势，促进农村人口就近城镇化。

分布全国的1800多个县及县级市，约有2.5亿人口，对于吸引当地人口就近城镇化具有巨大潜力。《方案》中亦提出，选择一批条件好的县城重点发展，因地制宜补齐短板弱项，增强综合承载能力，“满足农民到县城就业安家需要”。

匹配资源

但阻力依然存在。独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁曾分析，部分城市没有大规模放开落户，可能是政府出于公共服务供给能力、财政养老支付能力等方面的考虑——若无法新增资源供给，放开落户将会引发本地户籍人口的不满，带来社会的不稳定因素。

《方案》进一步对城市发展、治理等层面进行体制机制改革，正是向资源不匹配问题“开刀”。

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一个颇具代表性的问题体现在用地上。中国科学院科技战略咨询研究院副院长樊杰曾指出，城市化进程中用地浪费是一个极其普遍且非常严重的现象，“如果算工业园区用地效率，只相当于发达国家的1/10”。这导致的一个显性矛盾是，土地供给似乎满足不了现在大规模的城市化，人地矛盾较为突出。

以深圳为例。2020年数据显示，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，远低于国家相关标准中25%～40%的下限，紧张的用地难以满足当地增长的住房需求。

面对这一难题，作为综合改革试点的深圳，将目光投向低效工业用地。在“加大工业用地的利用”的探索任务中，深圳提出推进二三产业混合用地、盘活存量工业用地等内容。

这能为深圳带来多大空间？根据去年公示的《深圳市国土空间总体规划（2020～2035年）》（征求意见稿），未来15年内，深圳存量低效用地再开发规模将不少于170平方公里。

此次《方案》延续了类似思路，提出将“推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业、复合功能用地供给”，同时“鼓励地方完善老旧厂区和城中村存量建设用地用途转变规则”，将重点聚焦在“提高建设用地利用效率”上，推动更多城市走上精明增长之路。

而对于医疗、教育资源短板，此前多方呼吁的“人地钱挂钩”问题，也在《方案》中得到安排。

一方面，让城市留足发展空间。体现在国土空间规划制定修订上，要“充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模，在人口集中流入地区优先保障义务教育校舍建设和保障性住房建设用地需求”。

另一方面，亦要让指标随着人走。比如，对于教育问题，冯奎分析指出，外来人口涌入一些超大城市，但其短时间内难以提供足够的“学位”，这涉及到背后的建设成本分担、建设用地指标、事业单位编制等问题。

对此，《方案》一一给予回应：对于编制问题，将推动“根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师编制定额，加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给”；对于财政问题，则将“健全中央和省级财政农业转移人口市民化奖励机制”，“加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口的因素权重”。