每经专访人口专家王广州:地方优化生育政策不能仅仅盯在三孩上,一孩二孩是更重要的基本盘

    每日经济新闻 2021-10-15 08:00

    ◎王广州认为,各个地方在优化生育政策时,不能仅仅盯在三孩上,一孩二孩是基本盘,相比之下更为重要,这一点不能本末倒置。

    ◎王广州表示,地方在制定奖励生育等政策时,需要科学论证,公共政策一定要有足够支付能力来兑现,所以财政上需要对这些措施进行认真的测算,要考虑到每个地区的财政承受能力等因素。

    每经记者 李彪    每经实习记者 李明明    每经编辑 陈旭    

    10月14日,中国迎来农历的重阳佳节,这也是尊老敬老最重要的节日。

    近年来,中国老龄化问题日益加重。根据国家统计局的要求,自10月10日起,在全国范围内组织开展2021年人口变动情况抽样调查。这也让人口话题再次进入人们关注的视野。

    自2017年起,我国出生人口“四连降”,第七次全国人口普查的结果更是敲响了老龄化和低生育率警钟。

    日前,施行近20年的人口与计划生育法迎来第二次修改,主要包括三孩政策入法、社会抚养费及相关处分的规定删除等。

    三孩政策落地,地方层面鼓励生育的政策也紧随其后:攀枝花成为全国第一个实行生育补贴的城市;8月18日,北京率先落实住房优惠政策,多孩家庭可优先申请公租房,并在户型选择上给予适当照顾;甘肃省临泽县宣布二孩每年发放5000元育儿补贴,三孩每年发放10000元育儿补贴,连发3年;武汉将生育三孩费用纳入医保,男职工可享15天护理假津贴……

    一时间,多地纷纷展开三孩支持措施的探索。

    三孩政策对中国人口出生规模和总量会产生什么影响?如何推进鼓励三孩生育政策?有专家建议的生一个孩子奖励100万元可行吗?带着这些问题,《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者对中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州进行了专访。

    政策影响:三孩占新生儿比例有望从6%~7%提至9%~10%

    NBD:全面放开二孩后,我国生育率一度明显提升,出生人口中二孩占比由2013年的30%左右上升到2017年的50%左右。国家进一步放开三孩政策,这对提升生育率会有什么影响?

    王广州:三孩生育政策的导向非常重要,不能单纯地理解为只是可以生三孩。过去曾有部分专家认为,放开二孩以后生育率会出现井喷,实际上并没有出现这种现象。

    王广州 每经实习记者 李明明 摄

    根据生育意愿和生育行为调查,我认为放开三孩生育后,三孩占新生儿的比例最多增加3个百分点,比如原来三孩占比6%~7%,实施三孩政策后每年大体增加到占9%~10%。

    今年政策刚刚放开,生三孩的比例会上升一些,可能是历史积累的人群会有一定的生育堆积效应。但对出生率,只能说有助于稳定在1.5或1.8。

    生育政策对生育调节肯定是有影响的,目前我国居民生三孩的意愿相对较低,所以从政策影响角度看,应该不是很大。

    图片来源:新华社

    此前我们做的二孩生育调查显示:我国育龄人群的理想子女平均为1.92左右,而日本是2.1以上。农业人口有意愿生育二孩的比例达到80%左右,非农业人口达到40%,不过实际生育二孩的数量要比意愿生育数量低。

    目前,我国一孩和二孩的生育率都是比较低的,生一孩的人群生育年龄越来越晚,生二孩的比例也在下降。

    NBD:大城市的生育状况变化更为显著,以北京为例,育龄妇女总和递进生育率(消除年龄结构和孩次结构影响后的标准化平均终身生育水平)由1990年的1.2366下降到2005年的0.8925。这次放开三孩会有什么变化?

    王广州:我觉得总和递进生育率基本上不会有大的变化,还是会维持原来的低生育率,我甚至还担心,由于一孩生育率下降,不一定会看到三孩政策对整体出生率的正向效果。

    同时,这次放开三孩政策对育龄妇女孩次(指该婴儿出生时在其家庭所有现有子女中的排列顺序)结构影响很小,几乎微乎其微。我担心各个孩次都比之前的数据还要低。

    因为降低生育率的因素长期存在,比如低生育陷阱理论、独居的生活方式、家庭规模越来越小、二次人口转变、家长对孩子预期越来越高等。其中独身、独居户比例越来越高,北京市甚至达到20%以上。

    生育奖励:公共政策应该体现公平原则

    NBD:中信证券研报认为,放开三孩生育的效应可使新出生人数短期提升10%至15%。这或许有助于将生育率维持在1.5至1.8的水平。您认可这一观点吗?

    王广州:从增量的角度来看,会对生育率提升有点影响,但只能说有助于稳定在1.5或1.8,实际上真要实现稳定可能还有较大的难度。

    我们有一篇文章写过,即便全面放开生育(如果其他社会经济条件不变),生育率大概率也只在1.4左右。放开生育后可能会阶段性产生一定生育堆积效应,但疫情的因素导致这种可能性很小,疫情过后可能出生率较目前要稍微回升一点,但能否稳定还不好说。

    现在育龄妇女的受教育程度来看,34.3%左右在大专及以上,到2050年前后预计将达到70%。如果高生育率的人群不断减少,低生育率的人群越来越多,那么总的生育率一定是下降的。

    NBD:2019年国家统计局发布的数据显示,从性别比(男性与女性的比率)来看,一孩为109,二孩为113、三孩为148,二孩三孩男女性别比失衡更为严重。造成这种失衡的原因是什么?放开三孩会改善这一现状吗?

    王广州:性别比失衡的原因我们20多年前就在研究。首要因素就是农村地区的性别偏好,而城市生育性别选择性没有那么强。

    一孩、二孩、三孩性别比例失衡升高的趋势在全国范围基本都一样,只是各地管理严格程度不同,打击非法性别鉴定的力度不一样。放开三孩之后,这种性别比失衡会有一些改善。

    性别比失衡需要一个长周期的调整,也需要人的思想观念改善。例如老百姓发现男孩生多了,会造成农村地区男性结婚难,天价彩礼现象频发。这样就会降低老百姓生育性别偏好,我看到河北的很多农村已经产生变化了。

    NBD:您之前做了很多关于生育意愿的调研,影响人口生育的主要障碍是什么?如何破解此难题?

    王广州:不同的调查结果均显示,影响生育最重要的障碍就是经济因素,大概占70%左右。占第二位、第三位的因素是教育和照护,其实某种程度还是可以归结到经济因素上。

    因此,我们做的影响二孩生育研究调查显示,首要障碍是经济成本,这也是一个全生命周期的主要因素,不仅仅局限在某个年龄段。此外还包括家长自己的就业机会成本。比如:担忧生育、养育可能会影响家长升职、收入受损等。

    这也体现了贝克尔的孩子价值理论,他说之所以人们不愿意生孩子,是因为大家对孩子预期价值的评估,即投入产出方面觉得不划算。

    从农业社会到工业社会、现代社会的过程中,人们养育孩子的成本和收益不一样,所以观念就会发生一些转变。

    当然,要想破解这个难题,家长养育孩子的理念和育人方式都需要转换。 每个父母都愿意把世界上最好的东西带给孩子,但是孩子和父母对“最好的东西”理解不同,此外孩子在家庭中是不是有参与权、话语权也很重要。

    特别重要的是家长不要对孩子期望过高,这会带给孩子沉重的压力,也容易让孩子出现心理问题。家长要能接受下一代可能不如自己。

    NBD:有许多专家在生育政策方面积极建言献策。比如经济学家任泽平建议:一线城市生三孩,每人每月可奖励3000~5000元现金。对此您怎么看?

    王广州:所有的公共政策都要体现公平原则。不能为了让一部分人受益,而让另外一部分人的利益受损。

    此外公共政策要有足够支付能力来兑现,所以财政上需要对这些措施进行认真的测算。每个地区的财政压力也是不一样的。

    我在2004年针对独生子女费调研过很多地方,发现当年就有很多县都发不出这笔费用,因为县级财政需要支付的项目很多,比如要发教师工资,要建学校、医院等,诸如此类很多公共事项需要支出,一些地区财政上已经存在一定的压力。

    实施奖励措施也不是想象中那么简单,需要综合考虑很多问题。比如一线城市要发多大金额,是发给户籍人口还是全部人口,假如只发给户籍人口也会造成社会矛盾。而给所有人发奖励可能会导致更多的人要涌入进来。

    所以在制定政策之前,政府应该对政策可行性及可能带来的危机作出科学的评估。比如过去某市举办大型国际运动会期间,当地政府出台了免费乘坐地铁的政策,但在执行中出现了客流太大严重超出预料的状况,结果几天后不得不取消该政策。

    政策取向:不是只为奖励生育三孩 而是要优化生育率

    NBD:人口与计划生育法规定,国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施,减轻家庭生育、养育、教育负担。您觉得这些手段该怎么落实?

    王广州:有些政策其实是很早就有的。比如2019年我国将子女教育列入个税专项附加扣除范围,不过当时力度可能还不太够,这次又提出来,还计划再加大一些力度。

    有些政策只要放宽松一些,就会产生比较好的实施效果,比如延长产假和陪护假。可是陪护假是否带薪、带薪的钱从哪来、是政府还是就业单位提供,这些还需要讨论。比如瑞典的陪护假是带薪的,并且由政府发放,但后来发现,国家的财政支撑不起这样的花费。

    还有些政策如果涉及公共资源配置和长周期的财政投入,实行起来就比较困难了。因为每年的税收水平不同,国家也不能把所有的资源都集中在一件事上。

    比如某地突然增加了人口,需要建学校、建医院,可是建在哪?建多少?这些都需要规划,并不是今天放开政策,明天学校就建好了。

    除了生育津贴外,其他现金补贴也需要斟酌,因为我们并不知道补贴到多大的力度能解决多大的问题,还需要统筹考虑各地财政状况、经济社会发展水平,做进一步的研究测算和政策论证。

    政策实施最大的难题是如何界定,因为不同区域和人群面对的困难是不一样的,比如对于三四线城市和人口流失地区,住房就不是一个大问题。

    NBD:各地一些地方性的措施,比如攀枝花出台生育补贴、甘肃临泽生三孩补贴1万连发3年、买商品房最高补助4万等,这些措施有没有全国推广的价值?

    王广州:首先,各个地方在优化生育政策时,不能仅仅盯在三孩上,一孩二孩是基本盘,相比之下更为重要,这一点不能本末倒置。

    其次生三孩的家庭毕竟是少数,不能因为没有生三孩,就单单对生育三孩加大政策支持力度。我们的目标不单单是为了多生三孩,而是为了整体的生育水平维持在一个合理的区间。

    如果一孩二孩的生育没有维持在合理区间,补贴三孩就相当于只补贴了很小的一部分人群,那样即便力度再大,也是很少一部分人群获得了公共资源,这并不是政策的初衷。

    因为各地面临的最基本的人口形势和社会经济条件是不一样的,老百姓面临的主要矛盾也是不一样的,不能简单采取“一刀切”的一套政策来解决所有地区的问题。

    对公共政策来说,做加法容易,而一旦要取消,引起的社会反响和争议就会比较大。所以出台政策前要审慎和充分调研,对各地执行政策的复杂性、差异性提前预判,不能忽略对政策有效性、可行性的论证和评估,只是简单出台一个政策,那是没有实际效力的。

    NBD:一线城市养育成本相对更高,目前我国一些超大城市如北京、上海的生育率都在1.0以下,北京也推出多孩家庭可优先申请公租房等措施。对一线城市的鼓励生育措施是否可以在住房、个税 、户口等方面有所侧重?

    王广州:北上广深的住房成本是非常高的,我国也积极倡导提供一些保障房的措施,但这些措施目前发挥多大的效果还有待讨论。

    超大、特大城市生育率更低的原因,不仅仅是因为房价的问题,首要因素还是人们受教育程度越来越高、受教育时间拉长,导致结婚的时间更晚。

    以北京为例,2000年前后,女性平均初婚年龄已经达到29岁、初育年龄30岁左右,那么生二孩时就可能变成高危产妇了,很难再生更多小孩。

    同时,由于人口过度聚集会对公共资源形成压力,北京首先还是要确保首都功能,疏解非首都功能,所以要把人口控制到一个合理的规模上。

    现在特大城市也在有选择地放开户口。我觉得未来北京、上海等地也有可能取消户籍限制,这方面的政策导向还是越来越宽松的。

    至于个税实施方面,国家还需要增加一些力度,但我觉得税收对刺激生育的影响可能比较有限。人们通常不会因为能再减一些税,就愿意多生孩子。

    NBD:之前哪些地方鼓励生育的政策效果更为显著?鼓励二孩生育的有效经验对刺激三孩生育有没有借鉴意义?

    王广州:整体上生育政策全国是一盘棋统一放开的,但各地生育水平确实有所区别。这在一定程度上缘于各地传统观念可能不太一致,大家的响应程度也不一样,有的地方仍残留“多子多福”等老观念。

    总体上来讲,东部地区生育率相对来说低一些,这跟它原来的计划生育政策比较严有关。不过东部地区也不完全都是低的,比如潮汕、福建部分地方、浙江温州等地可能与东部其他省份的生育率会偏高一点。

    在鼓励二孩生育方面,延长产假的效果是比较明显的,其他比如消除就业歧视等,相对来说不容易量化具体的政策效果,还有一些经济上的措施,也比较难以评估其具体作用。比如减免个税的政策在全国都是一样的,但每个人的感受可能不尽一致,因为收入和需要缴纳的税并不相同。

    之前鼓励二孩生育的一些地方政策,凡是给老百姓提供福利并减轻负担的,我觉得都是好的政策。只是大家感受或有差别,影响效果也不尽相同。

    政策干预:延缓出生率下滑进程 推迟人口负增长到来

    NBD:随着一系列政策推动,未来中国的生育率是否会长期稳定在1.3以上的水平呢?

    王广州:随着社会的发展,出生率也会从高向低,这是必然规律,人口学上也有两次人口转变理论来证明。

    第一次人口转变就是从传统的平均生育子女数在6个孩子以上,转变到更替水平附近。

    第二次人口转变就是从更替水平进入低生育陷阱和超低生育水平。在这个过程中产生小家庭、不结婚等婚姻形式的多样化,这就造成了生育率的进一步下降。

    有些欧洲学者认为生育率低于1.5就进入低生育陷阱。所谓低生育陷阱,是指生育下降的机制形成后,由于价值观的转变、生存压力增加等多方面因素共同作用,生育率会继续不断下降,很难甚至不可能逆转。

    目前,中国的生育率是1.3,已进入低生育阶段,甚至是超低生育阶段。而且母亲跟子女之间的比例关系,打折下降的速度太快。

    假定出生性别比1:1,而生育率是1.3,一个母亲生1.3个孩子,相当于有0.65个女孩,那么母亲跟女儿的比例是0.65,祖母跟孙女的比例关系再乘个0.65,就变成0.4左右了。

    当前我国人口减少过快,再加上人口结构不均衡,已形成老年人多的倒金字塔模式,种种因素导致生育率恐怕很难一直保持稳定。

    如果要想中国的人口总量达到一个峰值之后缓慢平稳下降,至少要把生育率维持在更替水平即2.1(足以维持人口世代更新、人数不增不减的生育率水平)附近,因为不可能正好维持在某一个点,总是要有波动的。

    从国际上看,并不是所有国家的生育率都往1.3甚至更低的方向发展,比如北欧一些福利政策比较好的国家,2015年前后出生率大概是接近1.9。还有法国很早之前就鼓励生育,也取得了不错的效果。

    值得注意的是,我国从1992年开始,生育率水平就一直低于更替水平之下。相对于日韩等国家,我国出生率下降的速度更快。

    出生率下滑就像人的老化一样,这种规律性的变化可能是没法避免的。但是我们要做的是减少其负面影响,干预它的进程,把人口负增长的年份适当推迟,使出生率朝着我们预期的方向发展。

    封面图片来源:新华社

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