专访中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文：地区间养老基金失衡会引发财政风险 防范之道在于实现全国统筹

40年间，中国已经织成了一张全球最大的保障网，从单位包办到社会保障，社保领域的改革奋勇前行。 回望40年，改革之路不会一帆风顺。社保制度改革过程中我们走了哪些弯路？做实个人账户为何没有得到推广？是否应该给农民工建立独立的社保制度？地区间养老基金失衡会引发哪些后果？又该如何解决？ 为寻求这些问题的答案，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了中国社保领域的资深专家——中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文，请他为我们解读我国社保制度的“前世今生”。 图片来源：视觉中国 社保基金投资方案高效出炉 NBD：您觉得社保制度发展的过程中，有哪些领域的改革让您印象深刻？ 郑秉文：社会保障主要是自1997年以来近20年的发展。因为1997年之前社保试点基本都在地方实行，碎片化比较严重。1997年到2001年，五项保险都开始实行制度统一，最后形成了全国统一的政策。所以这20年来是社会保障制度发展的重要时期。20年来有很多事情值得回忆，其中有两件事必须挑出来讲。 在社保制度改革过程当中，我们能看到很多问题，当时未必能提出解决办法来，有的已经拖了很长时间，但学者一提出来，在决策层推进还是比较快的。比如说，2010年9月，我写了一个内参，题目是《两万亿社保基金存量如何避免贬值》，分管的副总理作了批示，然后人社部召集了十来个人开了一个小范围的研讨会。会议效率非常高，就开了半天。我们十来个人分成三个小组，分别把全世界的社保基金投资模式分成三类，解释清楚递交给人社部，再由人社部递交给决策层。 此后半年多，决策层就基本确定准备建立投资体制。后来有些学者对社保基金进行投资不太理解，认为“养命钱”应该万无一失，不该投资资本市场。再加上其他原因，这件事情就搁置了一段时间。待时机合适时，2015年，这件事又提到了案头，并且在2015年8月出台了建立投资体制的文件，文件总体上符合中国当时的实际情况。所以从投资体制建设案例来看，决策层的效率非常高，学界和决策层的互动是良性的，并且学界能为决策层提供很好的建议，在这方面发挥了重要的作用。我觉得这是摸着石头过河和顶层设计相结合的重要体现。 但是，在我印象当中，也有一些问题，由于体制的原因，一直很难解决。比如社会保险基金征缴体制，从上世纪90年代初地方开始试点，社保基金的征缴体制就是碎片化的，分成社保征缴和税务征缴两大块。 1999年，在起草和制订《社会保险费征缴暂行条例》的过程中，税务部门和社保部门有过争论，最后这个问题没有得到解决，只是笼统地规定，每个省份由一个部门来征缴，具体由各省份自己选择并决定。这是第一次争论。第二个回合是2006年到2010年长达4年的《社会保险法》的起草过程。整个过程我基本都参与了，在各个阶段都面临激烈的争执，最后社会保险法通过，这个问题还是没有解决。第三个回合是3年前营改增时又提出了这个问题，产生了争论。今年3月，这个论证才算尘埃落定。从双重征缴20年来的结果就可以看出：我国的社会保障体制改革是非常难的。 做实个人账户没有得到推广 NBD：在一些关键的社保制度改革中，是不是也存在很多争议呢？ 郑秉文：社保改革中有没有一些争议？我讲两个例子，有些争议取得共识，成为成功的经验，但也有的存在一些争论，最终成为教训。 在2004~2008年这几年，农民工的数量逐年增加，每年增加的都非常快，农民工退保越来越多，所以，给农民工建立独立的社会保障制度的呼声就越来越高。于是在学界就出现了两种观点：一种主张给农民工建立单独的、独立的社会养老保障体系。另外一种观点认为不应该这样做，而应该让农民或是在家乡参加农村保险制度，或是在城镇打工时参加城镇保险制度，随着他们身份的转变而参加相应的保险制度。如果建立单独的制度，貌似有利于农民工，实际上单独制度是有严重的职业隔离倾向的，也是一种社会排斥。在发达国家也存在这样的问题，这个问题一旦形成路径依赖，日后就很难解决，对这个群体的利益是有损害的，也不利于全国社会保障制度一盘棋，更不利于全国劳动力大市场的形成，容易让制度碎片化。 我反对给农民工建立一个独立的制度。这个问题一直争执到2008年11月。当时正好刚刚开完第三届全国社会保障论坛，当时人社部主要领导召集专家开会讨论，马上就要定下来。果然这件事情很快就定下来了，最后主管部门决定，农民工不单独建立保险制度。 当然也有一些争论，由于种种原因，包括局部利益的原因、认识问题角度的原因等，没有得到解决，走了一段弯路，留下了一些病灶。比如说：关于做实个人账户。从2001年做实个人账户试点开始，有些专家就持怀疑的态度，认为统账结合制度下个人账户是做不实的。根本原因是它违背了生物收益率的定律。因为做实个人账户的投资体制没有跟上，收益率将会非常低，久而久之导致政府和账户持有人，甚至企业，都对做实个人账户没有积极性。做实个人账户的试点最后并没有推广开。 在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就没有提做实个人账户试点，取而代之的是“完善个人账户制度”。我觉得这样的转变，虽然中间走了一些弯路，但是最终决策层还是正确地、及时地做出了一个符合实际的决定，这是非常好的，给参保人利益的损失划了一个句号，也算是一个成功的案例。例如，转入名义账户之后，记账的利率高达8.31%，这对参保人是非常有利的。 图片来源：视觉中国 延迟退休方案未如期公布 NBD：党的十八大以来，我国社保领域的改革步伐是不是明显加快了，未来改革的方向在哪呢？ 郑秉文：十八大以来，我国社保改革步伐确实明显加快。有的改革是非常明确的，比如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，里面对社会保障体制的改革做出的决定，无论从学术角度讲、符合国情的角度讲，还是经济体制改革和社会体制改革角度来讲，都是非常好的。问题在于如何落实、何时落实。 社会保险费征缴体制的问题，在今年全国两会终于落实了，统一由税务部门来征缴。我觉得这个改革力度很大。 但是，有的领域也不像社会保险费征缴体制改革这样顺利。比如说，2013年，人社部就曾提出，提高退休年龄方案将在2018年公布，在2022年启动。但现在方案仍未公布。而社会保障的一些改革，如果不抓紧的话，改革的窗口就会越来越小，最后可能会不了了之。 NBD：近年来，有些省份养老保险基金收不抵支问题愈发严峻，是什么原因造成的呢？如何保障基金制度的可持续？ 郑秉文：在十几年以前，导致社会保险基金收不抵支的原因有很多，比如老工业基地退休工人比较集中，同时，它们的财政收入又不太好。但是，这些因素随着经济的发展，影响越来越小了。 影响收不抵支的因素，越来越明显地由人口的流动造成。本来十几年以前人口的流动规模不是很大，社保制度覆盖面也不是很大，所以人口流动的因素对社保基金造成的影响没有现在这么大。现在，经济落后地区人口劳动力都流向经济发达的地区，因为发达地区的收入比较高，这是市场经济规律的结果，是劳动力市场的自然规律。 那么面对劳动力流动的规律，如何改革社保制度，让它适应人口流动的客观要求，这是非常重要的。为什么人口流动不利于社保基金均衡发展，对有些地区基金平衡造成了威胁？因为统筹层次低，如果实现全国统筹的话，就不存在这个问题。任何国家也都或多或少存在一些地区发展不平衡的问题，包括美国的经济也不是全国完全一致，美国北部和东北部就比较发达，南部尤其西南部就相对落后。但是，美国不存在养老保险基金地区失衡的问题，它的统筹层次是全国统筹，基金是由联邦政府来掌控，最后由联邦政府进行统一使用。中国不一样，统筹层次低，社保基金在人口流动的冲击下，失衡现象是必然的。所以解决地区失衡的根本措施就是实现全国统筹。 决策层明确提出，在2020年实现省级统筹。为了解决地区失衡问题，我国实施了中央调剂制度，对社保基金地区失衡起到比较明显的缓解作用。如果说调剂制度是第一步，那么2020年实现省级统筹就是第二步，最终实现全国统筹就是第三步。这是解决我们统筹层次低和基金地区失衡的重要的“三步走”策略。尽管“三步走”的时间可能拉得很长，但是我觉得也是符合国情的。 地区间的养老基金失衡，个别地区收不抵支问题越来越严重，后果是非常明显的。比如说，给财政带来严重的风险，财政补贴逐年增加。所有国家的社会养老保险制度，都是通过调整参数或者结构性改革来实现的，没有国家是财政完全兜底的，在制度设计上，这显然是一个“落后”的制度，这种制度是不可持续的。 NBD：和国外相比，我国社会保障制度优势在哪里，国外有哪些值得借鉴的经验？ 郑秉文：与国外相比中国最大的一个优势就是举国体制。比如我刚才讲的社会保险制度出现问题了，财政可以不遗余力地来进行介入、干预、补偿，这个方面我们是做的很好的。在全球几次金融危机期间，我们的财政体制都发挥了非常好的支持作用。但问题也出在这里。 发达国家社保制度就是科学决策，科学决策的基础就是预测，对人口、经济发展、移民等诸多制度外因素的预测。制度未来能够运转到什么程度，收入和支出是否出现缺口，需要提前多少年调整什么参数等，这些是决策科学化的基础体现，没有这些，决策科学化是空中楼阁。风险就会隐藏起来，时机来了就会出现问题。 所以与国外相比，我们的优势是举国体制，我们的不足是要加强决策科学化，我们的前进方向应该是借鉴发达国家的先进经验，尽快把决策科学化、制度精算技术等很好地引入到社保制度当中来。