专访中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文：社保40年争议与改革并行 近年改革明显加快

郑秉文 图片由本人提供

编者按：

老有所依，40年时间，中国已经织就了一张全球最大的保障网，从单位包办到社会保障，社保领域的改革奋勇前行。

同时，改革仍在继续，尤其是党的十八大以来，社保领域的改革明显加快，一些重点领域的改革破冰，站在改革开放40年的关键时间节点上，未来社保领域的改革之路又将如何走？

为此，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了中国社保领域的资深专家中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文，解读我国社保的“前世今生”。

每经记者 李彪 每经编辑 王可然

近年社保改革步伐加快

NBD：改革开放40年，社保也伴随着改革在前进，您觉得社保发展的过程中，有哪些领域的改革让您印象深刻呢？

郑秉文：改革开放40年，社会保障主要是近20年的发展，因为1997年之前社保试点基本都在地方实行，碎片化比较严重，到了上世纪90年代末还是统一制度。1997年到2001年的五项保险都开始实行制度统一，最后形成了全国统一的政策。所以这20年来是社会保障制度真正发展的重要时期，有很多事情值得回忆。

在我印象当中，也有一些非常深刻的事情，由于体制的原因，是很难解决的。比如社会保险基金征缴体制，从上世纪90年代初地方开始试点，社保基金的征缴体制就是碎片化的，分成社保征缴和税务征缴两大块，有的省份是社保部门，有的省份是税务部门。

1999年，在起草和制定《社会保险基金征缴条例》的过程中，税务部门和社保部门就争执不下，最后征缴暂行条例在这个问题上没有得到解决，只是笼统地规定，每个省份由一个部门来征缴，具体由各省份自己选择并决定。这是第一次也是第一个回合。第二个回合是2006年到2010年长达4年的《社会保险法》的起草过程。整个过程我基本都参与了，在劳动社会保障部阶段、在国务院法制办阶段没有得到解决，还是僵持不下，到了全国人大的阶段，虽然当时全国人大立法部门对解决这个问题的热情很高，但是，在全国人大阶段同样面临着非常激烈的讨论，最后社会保险法通过，这个问题还是没有解决。第三个回合是3年前营改增时又提出了这个问题，又产生了争论。今年3月全国两会通过国家机构改革方案后这个论证才算尘埃落定。

从双重征缴20年来的结果就可以看出这样一个问题：我国的社会保障体制改革是非常难的，正如总理讲的那样，触动体制、触动利益比触动灵魂还要难。我的印象是非常深刻的，20年来，双重征缴体制的过程，历历在目。

NBD：党的十八大以来，我国社保领域的改革步伐是不是明显加快了，未来改革的方向在哪呢？

郑秉文：党的十八大以来，我国社保改革步伐确实是明显加快了。

有的是改革非常明确的，比如说十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是改革开放以来我们党通过的最好的文件之一，里面对社会保障体制的改革作出的那些决定，无论从学术角度讲，还是符合国情的角度讲，还是经济体制改革和社会体制改革来讲，都是非常好的，但问题在于如何落实、何时落实、是否落实。最突出的一个印象，就是社会保险费双重体制征缴问题，在今年两会发布的国家机构改革方案当中终于落实了，统一由税务部门来征缴并且国税和地税合并，我觉得这个改革力度太大了，这是敢碰硬的。这说明中央下决心了，这也是十八大以来，为什么我们各项领域改革步伐那么大的重要的原因。

现在“三步走”策略是稳健的

NBD：近年来，有些省份养老保险基金的收不抵支问题愈发严峻，是什么原因造成的呢？如何保障基金制度的可持续呢？

郑秉文：在十几年以前，导致社会保险基金收不抵支的原因有很多，各种原因都发挥一些作用，比如说老工业基地退休工人比较集中，同时，基地的财政收入又不太好，那么对基金的收不抵支是有威胁的。但是，这些因素，随着经济的发展，影响越来越小了。

影响收不抵支的因素，逐渐地、越来越明显地由人口的流动造成，本来十几年以前人口的流动规模不是很大，社保制度覆盖面也不是很大，所以人口流动的因素对社保基金造成的影响没有现在这么大。现在毫无疑问，人口流动使地区之间社保基金失衡成为一个主要的原因，经济落后地区人口劳动力都流向经济发达的地区，因为发达地区的收入比较高，这是市场经济规律的结果，是劳动力市场的自然规律。

那么面对劳动力流动的规律，如何改革我们的社保制度，让它适应人口流动的客观要求，这是非常重要的。

为什么人口流动就不利于社保基金均衡发展，对于有些地区基金平衡造成了威胁？因为统筹层次低，如果实现全国统筹的话，就不存在这个问题。任何国家经济发展也都或多或少存在一些地区发展不平衡，包括美国的经济也不是全国完全一致，在美国北部和东北部就比较发达，南部尤其西南部就相对落后。但是，美国不存在养老保险基金地区失衡的问题，它的统筹层次是全国统筹，基金是由联邦政府来掌控，最后由联邦政府来进行统一使用。中国不一样，统筹层次低，社保基金在人口流动的冲击下，失衡现象是必然的。所以我觉得解决地区失衡的根本措施就是实现全国统筹。

中央非常清楚，统筹层次就连省级水平也没达到，所以明确提出，在2020年实现省级统筹。为了解决地区失衡问题，我们今年7月1日实施了一个重要的政策就是实施中央调剂制度，中央调剂制度对社保基金地区失衡起到比较明显的缓解的作用。如果说调剂制度是第一步，那么2020年实现省级统筹就是第二步，最终实现全国统筹就是第三步。这是解决我们统筹层次低和基金地区失衡的重要的“三步走”的策略，尽管“三步走”的时间可能拉得很长，但是我觉得也是符合国情的，例如，在某些基金沉淀大省，要是一下子实现全国统筹，恐怕也存在抵触情绪，所以现在“三步走”的策略是稳健的。

地区间的养老基金失衡，个别地区收不抵支问题越来越严重，基金穿底，后果是非常明显的。比如说，给财政带来严重的风险，财政补贴逐年增加，去年仅对城镇职工养老保险制度就补贴8004亿元，这样的“软约束制度”在全世界也是没有的，中国是唯一的一家。所有国家的社会养老保险制度，都是通过调整参数或者结构性改革来实现的，没有国家是财政“公式的约束”完全兜底的，在制度设计上，这显然是“落后”的，也是不可持续的。

NBD：和国外相比，我国社会保障制度优势在哪呢，国外有哪些值得借鉴的经验呢？

郑秉文：与国外相比中国最大的一个优势就是举国体制。比如我刚才讲的社会保险制度出现问题了，财政可以不遗余力地来进行介入、干预、补偿，这个方面我们是做的是很好的。在全球几次金融危机期间，我们的财政体制都发挥了非常好的支持作用。但这样也存在一个问题，就是决策存在“拍脑袋”的因素。

发达国家社保制度的经验就是科学决策，科学决策的基础就是预测，对人口、经济发展、移民等诸多的制度外因素的预测，有了预测作为基础，就可以对制度进行精算。制度未来能够运转到什么时候，收入和支出是否出现缺口，需要提前多少年调整什么参数等，这些是决策科学化的体现，没有这些，决策科学化是空中楼阁，风险就会隐藏起来，时机来了就会出现问题。

所以与国外相比，我们的优势是举国体制，我们的问题是加强决策科学化，我们的前进方向应该是借鉴发达国家的先进经验，尽快把精算技术、养老金技术等很好地引入到我们社保制度当中来。