起草者揭秘“最强”污染防治法起草过程：罚款少不等于责任小 土壤修复支出会让污染者“受不了”

8月31日，十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称土壤污染防治法），意味着大气、水、土壤三大环境领域的污染防治法已全部齐备。

土壤污染防治法一共七大章节九十九条规定，将“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的原则系统地呈现出来。其中，在风险管控和修复中，该法严格区分农用地和建设用地的管理制度，在责任划分上开创性地提出“土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复”的规定。

这部法律从列入立法规划到最后出台，历时5年时间，由于是新制定的法律，且土壤污染底数不清、污染形势复杂、修复难度大等问题摆在眼前，对于这部法律的起草者来说，每一个条款敲定成文都来之不易。

一位不愿署名的土壤污染防治法起草人在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访时认为，这部法律的很多条款都非常超前，它主要强调土地的安全利用。但这是否就像一些市场人士所预期的那样意味着土壤修复市场的“春天”立即到来？实际上二者之间还是有差距的。而法律对行政罚款没有规定特别巨大的数额，原因是会让污染责任人做风险管控和修复，这将是特别大的一笔支出。

出台过程经历激烈争议

NBD：土壤污染防治法制定工作历时多年，中间经历了哪些让您印象比较深刻的波折？

起草人：这部法律从被十二届全国人大常委会列入立法规划，到最后出台大概用了5年时间，2017年6月全国人大常委会第一次审议，2017年12月进行二审，这次是三审，获得了通过。

因为是新制定的法律，我们制定过程中很多制度都是新设立的，这部法比较有前瞻性，但立法过程中经历了非常激烈的讨论。

比如土壤污染防治标准体系制定过程中，就标准的名称是什么都修改了很多次，是叫土壤环境质量标准还是土壤质量标准，又或者是土壤污染防治标准，最后我们定的是土壤污染风险管控标准。另外，标准体系怎么建立，地方标准如何设计，地方标准是不是要严于国家标准等，我们当时都争议得非常激烈。最后现在法条上这么规定，也是各方面意见达成共识的结果。

同时，在地方土壤污染防治立法过程中，我们开创了比较新的模式，即鼓励地方根据自己的情况先行立法，比如湖北、湖南、黑龙江等都已经出台了地方性土壤污染防治法法规，我们在立法过程中与地方反复探讨，鼓励地方先出台地方性法规，然后吸收不同地方的经验，最后出台了土壤污染防治法，这是土壤污染立法的一个亮点。

用地前需调查土地是否“干净”

NBD：土壤污染治理过程中，责任人的划分一直是社会争议的焦点，土壤污染防治法在建设用地中规定了土地使用权人的责任，这是出于什么考虑呢？

起草人：土壤污染责任人，尤其是在建设用地这块，当时讨论得比较激烈。建设用地的土地使用权人要承担责任，这是比较创新性的规定，也是督促用地人在用地之前弄清楚自己的这块地是不是“干净”的，有没有被污染，反向推动前端的土壤污染调查工作。

与此同时，我们会把前端的土壤污染情况调查建立起数据库，实现整个数据共享，这个需要通过5~10年慢慢丰富数据库。包括土壤污染的普查、详查、调查等制度都是相互联系在一起的，就把我们国家的土壤污染调查清楚，然后再管控进来，最后在风险管控修复完了以后，我们还有一个移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录的机制，这些都是比较有特点的制度。

实际上，我们给建设用地的土地使用权人土壤修复留了一个口子——对土壤污染防治法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染风险管控和修复。

我们调研过很多国家土壤污染防治的法律，最后土壤污染责任人除了污染者认定外，加上了土地使用权人，已经是各个国家里面土壤污染责任人范围最小的了。

其中，美国的超级基金法，它的责任人范围扩得非常大，相关能够从土地上受益的人几乎都承担连带责任。土壤污染有累积性和滞后性的特点，造成很难当时就发现土壤污染的责任人，所以各国家在立法的时候都面临这种情况，已经有很多的土壤被污染了，但可能很难找到责任人，让政府承担所有的责任不太现实，所以就只能适当扩大一些污染责任人的范围。

NBD：土壤污染修复需要大量的资金，土壤污染防治法中提出设立省级土壤污染防治基金，为什么没有要求中央也设立基金呢？

起草人：设立基金符合国际惯例，我们研究了很多国外的立法，它们很多都有基金，我们先是想从中央和省级都设立基金，但因为我们国家现行的财政体制原因，我们就没有在中央这一级设立基金。

建立土壤污染防治基金制度当时争议比较大，最后基金制度保留下来了，最后只设省级基金也是各方面达成的一致意见，这比较符合中国实际，符合我们的财政管理体系，也比较符合土壤污染管理体系的迫切要求。

我们国家整个财政体制来说，现在的趋势是不要过多单体设立基金，通过统一的中央财政预算形式支出。

土壤污染修复有特殊性，是非常需要大笔资金的，我们考虑到中央财政的压力，如果把所有土壤污染需要的钱都由中央财政解决的话，中央财政压力会非常大，而且不能体现受益者补偿、污染者担责的原则。

不意味着打开土壤大修复市场

NBD：土壤污染防治法出台后，被很多业内人士认为是“最强”污染防治法，它到底强在哪里？

起草人：之所以被认为是最强，一方面是体现在对土壤污染的风险管控和修复这一块，另一方面是对污染责任人追究这部分。

其中，在风险管控和修复方面法律规定得非常详细，比如大气、水污染防治法出现污染行为后主要是处罚，没有对污染者提出修复的要求。而土壤污染修复的义务是从调查开始的，调查发现污染，进一步风险管控，然后进行修复，我们把相关利益人的责任都规定得非常详细，包括政府的责任、使用权人的责任、污染人的责任还有农用地上农民的责任。规定得比较严密，可能强就是强在这里。

另外，大家可能会认为土壤污染防治法中对土壤污染行为的处罚力度小，我们对行政罚款没有规定特别巨大的数额，原因是让责任人做风险管控和修复，这是特别大的一笔支出。行政处罚是在这个基础之上再做的处罚。我们没有把主要的责任通过行政处罚的形式让污染责任人承担，单单看处罚，可能会觉得土壤污染防治法处罚的力度小，但是，我们的重点是要求他们去做土壤污染修复工作。

NBD：土壤污染是大家较为关心的话题，对于这部法律社会也是寄予厚望，您觉得这部最终出台的法律有没有达到大家的期望呢？

起草人：我觉得是达到了我们的期望的，毕竟我们做土壤污染防治并不是要求把全部被污染的土壤都修复完全，还是要以风险管控为主，我们在这些方面下了非常大的力气去雕琢条款。

从目前的技术水平和各个国家这么多年土壤污染修复的经验来看，对污染的土壤全部要求修复不是一个特别可行的路子，我们对风险管控的要求是占大头的，这个可能和大家刚开始对土壤污染防治的理解不太一样。

我也关注到，土壤污染防治法在修订时，经常有新闻出来说土壤污染这块的产值有多大规模，这个是不成熟的理解。

此外，全国土壤污染状况调查公报公布以后，涌现出了大量土壤修复的第三方机构，每一年都增加几十个这类公司。我们从最开始制定法律初衷上就没有要做成大规模的产业，还是强调以安全利用为主。所以从这个角度来讲，我觉得这部法律对各方面责任、主要制度设计已经是比较理想了，在政府这边的相关工作刚刚起步、底数还不是特别清楚的情况下，我们法律做这种适度超前的设计，从我从业十几年的经历来看，还没有一部法律是这样出来，已经超出了我当时的预期。

需要强调的是，这部法律是强调安全利用，并不是土壤大修复市场打开的概念，二者之间还是有差距。