傅克友：解决“大城市病”规划可更开放些

每经评论员 傅克友

近日，《北京城市总体规划（2016年~2030年）》草案编制完成，开始公开征求意见。

上述规划紧紧牵住疏解非首都功能这个牛鼻子，着力破解“大城市病”，旨在提高城市治理能力，也由此描绘了北京作为国家首都和迈向国际一流和谐宜居之都的规划蓝图。

其中引人注目的是，到2020年，北京的人口规模控制在2300万，然后长期稳定在2300万。与此同时，城乡建设用地规模，在2020年减至2860平方公里左右，到2030年减至2760平方公里左右。

显然，在这个总体规划中，控制人口规模，被作为破解北京“大城市病”的重要途径。在很大程度上，人口的增长带来了交通拥堵的压力，催生了房地产价格的飞涨，超过了现有城市功能的负荷，从而被认为是“大城市病”的根源。

在这个逻辑下，如果能够控制人口规模，那么就可以缓解“大城市病”，并为最终治理“大城市病”换取时间、创造空间。

问题在于：早在2012年末，北京市常住人口就已经达到2069.3万，据北京市统计局介绍，2016年末北京市常住人口为2172.9万人。由此看来，到2020年，北京的人口规模是否能够控制在2300万，并且在之后长期稳定在2300万，这恐怕是一个存疑或者说需要斟酌的问题。

毕竟，城市总体规划描绘的是一个城市整体性、框架性、长远性的具有战略意义的蓝图，经法定程序批准之后，成为下一步编制详细规划的依据。总规确定北京人口规模控制在2300万，那么其他的详细规划也会以此为依据进行建设。如果到时候北京的人口规模超过2300万，那么就会对现实的城市功能形成一定的考验。

也就是说，如果计划赶不上变化快，在规划上严格上限的封闭式人口控制，未必能够缓解“大城市病”，反而有可能带来一定的副作用。事实上，现在很多大城市的“大城市病”，都是这么来的——等到“大城市病”发生的时候，才发现当初的规划已经远远不够了。

以北京为例，《北京城市总体规划（2004年~2020年）》实施近10年，当时制定的人口规模为1800万人，但这一数字早已经被突破。当初总体规划对人口规模的预估不足，城市建设没有跟上，基础设施配套缺乏，可能也是北京患上“大城市病”的一个重要原因。

那么，今天在总体规划中，对于北京的人口规模，可否更开放一些，留下更大的余地呢？

中国大城市的人口太多了吗？对这个问题的回答，其实关系到中国新型城镇化道路的选择，它取决于我们对大城市特别是大城市人口规模的态度。北京总体规划的人口控制，给出了一种相对否定的态度。

然而，国际经验表明，人口向大城市（群）集聚是普遍规律，特别是进入到城市群发展的城市化中后期。相比之下，中国大城市包括北京的人口规模，不是太大，而是过小了。

从人口密度看，在东京、首尔、孟买、墨西哥、上海、北京等国际六大都市区中，北京以2583人/平方公里居倒数第一；从人均GDP看，北京虽在国内领先，但远低于国际先进城市；从经济承载力看，北京的经济规模和北京与中国其他地区的人均收入差距，具有吸引外来人口流入的强大引力。

清华大学蔡继明教授据此认为，北京都市区的人口规模还有一定的提升空间，最终可达3600万人左右。在这样的情况下，北京要将人口规模控制在2300万，恐怕是个较难完成的任务。

事实上，“大城市病”的原因表面看是人口规模过大，但真正的原因则是人口分布失衡。比如，北京核心区域人口过密，主要集中在面积狭小的五环内。另外，北京交通拥堵，与轨道交通建设滞后也密切相关。比如，东京都市圈轨道交通出行比例为59.6%，东京市区更是高达78.4%，而北京这一比例仅为22.7%。

另一方面，北京“大城市病”特别突出，和中国超大城市太少、北京占据资源太多也不无关系。如果要减轻北京的人口压力，更好的途径恐怕不是高筑壁垒，而是完善中国城市群格局，增加超大城市的数量。

以控制人口规模来治理“大城市病”，其实在一定程度上是错把伴生现象当做因果关系。按经济学家周其仁的说法，“我们看到密度就头大，希望回到人口低密度状态去。”这显然解决不了问题。要知道，治理“大城市病”，是为了让城市生活更美好，而不是将更多的人口拒之门外。