锻造“治国重器” 全国人大常委会良法促善治

编者按 【履职为人民，匠心铸重器。制定8部法律，修改27部法律，通过7个有关法律问题的决定决议……十二届全国人大四次会议以来，全国人大常委会交出一份沉甸甸的成绩单。 一年来，全国人大常委会行权为人民。行权在庄严的人民大会堂，常委会组成人员围绕法律草案字斟句酌，代表人民投下庄严一票。行权在社区基层，张德江委员长也多次前往基层调研，倾听民意。行权也在执法检查的暗访途中，考察交警的执法情况。《每日经济新闻》今日推出全国人大常委会立法监督专题报道，回顾一年来的工作。】 每经记者冯彪全国两会现场报道每经编辑王可然 “法律是治国之重器，良法是善治之前提。”3月8日，在十二届全国人大五次会议上，全国人大常委会委员长张德江说。 十二届全国人大四次会议以来，全国人大常委会制定8部法律，修改27部法律，通过7个有关法律问题的决定决议，作出1个法律解释，决定将1件法律草案、3件有关法律问题的决定草案提请全国人民代表大会审议。 每一部法律诞生背后是立法人深入调研、逐字琢磨的匠心，法律草案条文的变化也展现了社会各界的探讨、分歧及之后的共识。 就拿正在审议的民法总则草案来说，一审稿的时候是186条，到三审稿的时候增加到210条，而且原来的186条中有127条是在整个审议过程作了修改。 一位参与立法的人士曾对《每日经济新闻》记者表示，假如把民法起草过程中条文的变化梳理出来，研究背后修改变化的原因，都可以写一篇博士论文。 立法工作进入快车道 2016年以来，全国人大常委会审议通过《境外非政府组织境内活动管理法》、《网络安全法》、《国防交通法》，在文化、社会、环境保护等方面，还通过了《公共文化服务保障法》、《电影产业促进法》、《中医药法》、《环境保护税法》。另外，还制定了《资产评估法》，修改了《民办教育促进法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《红十字会法》、《企业所得税法》等。 十二届全国人大四次会议以来，全国人大常委会制定了8部法律，这一数量与前几年相比明显增加。十二届全国人大一次会议后的一年间，常委会新制定2部法律，二次会议后的一年制定法律2件，三次会议后的一年来，常委会则制定了5部法律。 全国人大代表林欣欣曾多次参与全国人大常委会在立法方面的活动，她向《每日经济新闻》记者表示，“我感觉到全国人大常委会在立法方面确实在大踏步地前进。特别是民法总则草案，征求意见的范围之广也是前所未有的。” 今年也是十二届全国人大及其常委会履职的最后一年，立法工作任务同样繁重。全国人大常委会法工委立法规划室主任王瑞贺告诉记者，从全国人大立法工作的总体情况来看，连续好几届都是最后一年是工作任务最紧张的时候，而且中央明确的改革任务作为时间节点也是卡在2017年底。 在全国两会的新闻发布会上，全国人大常委会法工委副主任许安标在谈及今年立法工作时表示，“从目前的安排看，一类立法项目有将近20件，预备及研究的立法项目还有20多件，两者加起来就是40多件了。” 许安标说，在做好本次大会审议出台民法总则工作之后，要积极推进民法典各分编的编纂工作；要加强反腐败立法，将行政监察法修改为国家监察法；还要认真落实税收法定原则方面的立法工作。 近年来的立法工作的确进入快车道。张德江说：“立法工作继续呈现数量多、分量重、节奏快的特点。” 今年提交全国人大审议的民法总则草案，如果从2015年3月全国人大常委会法工委牵头组织了工作专班开展民法典编纂工作算起，到现在也就两年时间。《公共文化服务保障法》从2014年4月启动立法工作，到去年12月25日在全国人大常委会通过，也仅两年多时间。 “目前国际国内形势发生了重大的变化，很多立法项目不能像过去那样一个项目从立项开始三五年慢慢磨出来，十年磨一剑，甚至二十年磨一剑。去年我们很多立法项目都是短平快的项目，要求迅速出台，要应对重大局势的变化，要马上解决重大问题，或者马上为改革提供重大的指引等。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰这样对记者表示。 两年左右的时间，一部法律的出台需要经历起草、召开座谈会、三次提交全国人大常委会审议、公开征求意见等一系列动作。而在去年民法总则草案的编写过程中，全国人大常委会委员长张德江和副委员长李建国赴各地召开的座谈会就有4次。 推进立法工作制度化 在立法任务量加重的同时，立法的难度也一点不低。要在两三年时间内打造一部良法，对立法工作者来说也是一项挑战。 全国人大常委会法工委副主任张荣顺提及，民法总则草案一审稿的时候是186条，到三审稿的时候增加到210条，编纂过程中常委会组成人员和全国人大代表提出的意见，整理起来有400多页A4纸。 “民法典的理论性和实践性都很强，它规范着纷繁复杂的社会关系，涉及到方方面面的利益，在整个编纂过程中最大的、最困难的就是各方面的意见纷纭，而且各有道理，怎么去取得共识，这个难度是很大的。”张荣顺说。 比如，草案把限制民事行为能力的年龄从10岁降到6岁，在审议过程中，社会各界对此争论很大，有观点认为应降到8岁或7岁为宜。一位参与编纂的人士也告诉《每日经济新闻》记者，“我们不仅要法学专家的意见，还到基层调研，而且还专门找心理学专家咨询过。” 如果上述争议更多是在专业理论层面，那么像如何划分法人的类型、如何认定中医医师的资格、电商法草案中对登记注册的安排等就直接事关居民的切身利益。 梁鹰曾对记者表示，现在的立法任务都是要涉及到深层次的重大体制、制度，特别是利益的调整，往往需要统筹国际国内，统筹政治、经济、文化、社会、生态等各个方面，没有一个立法是单纯在某一个领域当中能够独立地把制度设计好。 在立法工作短平快的局面下，打造良法实际上也有了制度的护航。在完善立法工作机制和方式方法方面，张德江在全国人大的报告中介绍，一是出台《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》，二是健全法律草案征求代表意见制度，三是制定《立法项目征集和论证工作规范》，推进立法工作规范化、制度化建设。 在立法过程中，也更注重与基层的联系。张德江表示，去年先后就7部法律草案8次组织听取基层干部群众意见，立法工作更加接地气、察民情。 “我们在上海征求意见的时候，有一些居民就说，以前以为立法是人民大会堂的事情，现在立法也是我们老百姓的事情，我们也有机会直接讨论、直接提出意见和建议。”许安标在3月9日的新闻发布会上说。 另外，当前的立法工作通常是多部门合力的结果。民法总则草案的编纂就有最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、中国社会科学院、中国法学会5家单位参加。 全国人大代表康为民对《每日经济新闻》记者评价说：“现在立法已经突破了以前由单个部门提出草案的模式，而是由全国人大常委会有关部门召集相关部门来共同研究，这样就能打破立法过程中部门利益化的藩篱，更加体现立法的民主性和科学性。” 去年先后就7部法律草案8次组织听取基层干部群众意见，立法工作更加接地气、察民情。 ——全国人大常委会委员长张德江 我感觉到全国人大常委会在立法方面确实在大踏步地前进。特别是民法总则草案，征求意见的范围之广也是前所未有的。 ——全国人大代表林欣欣