政策争议：配载模式几度变更 三统一是方向？

每经记者 金喆 郭荣村 发自湛江、海口

上世纪90年代初至今，琼州海峡船舶配载模式经历了多次变更，每次政策的制定者都希望新的模式能够解决两边企业长久以来的争端，但每次又以失望告终。

在《每日经济新闻》记者的采访中，不少业内人士对此次的“大轮班”模式抱以厚望，认为经过这几个月的磨合，两方的合作已越来越协调，“斗气”或者“拥堵”或许真的能成为历史。

海口能运船务有限公司总经理邱国雄认为，从长远来看，“大轮班”模式对琼州海峡轮渡的运营是有利的。然而也有不同声音出现，广东籍王姓船长就认为，“大轮班”本来是想建立一个更公平的平台，但因涉及两省利益等多方面的原因，现在搞起来还是不行。

粤琼海上争利20余载/

海南省海峡办运政科科长林桃接受《每日经济新闻》记者采访时介绍，琼州海峡航运经历过几种模式，最开始是车辆对等，接下来就是经济对等，粤琼两省“五五”分；2002年至2005年，实行“大轮班”，但双方在配班上没有达成一致意见，船舶放空率达到40%，最后也不了了之；2005年以后，企业又坐下来谈，再次恢复到经济对等，一直维持到2011年；接下来广东方提出班次对等，广东发一班、海南发一班，这种模式到去年8月大轮班以前结束。

1993年，两省海峡办成立，提出运输对等和经济对等模式。所谓运输对等和经济对等，是指广东海南两省采取“对等派船”的办法参加运输，两省航运公司每月的运输量和运输收入要大致相等，如果不平衡，收入多的一方要把多出来的部分退给收入少的一方。根据当时资料记载，在这条进出海南的交通要道上，每年过往车辆超过70万辆、人员500多万，广东海南两省就按照这种简单的计划经济模式在琼州海峡上折返了十多年，尽管如果一方拉多了，就停下来等另一方拉。

然而，两地航运发展逐渐失衡，广东航运企业船多，海南方船少，且整体运力、运输技术和服务水平相对滞后。2002年9月，原交通部颁发《关于改革琼州海峡客滚运输管理的通知》（[2002]420号，以下简称420号文）规定，自2002年11月1日起废止运输对等和经济对等模式，要求“客滚船按照船舶到港先后顺序轮班运营”，打破了当时琼州海峡航运的表面沉寂。

“这个文件没多久就搞不下去了。”海南交通厅一位不愿透露姓名的内部人士向《每日经济新闻》记者表示，在执行部令过程中，由于海南方船舶少，营运收入也不断下降，于是他们不愿意按部令规定配载，甚至提出要回到“经济对等”的老模式。结果两省航运企业在海上陷入僵局，配载矛盾恶化、运输秩序混乱。海南方提出对广东方船舶在本港口配载中采取制约和控制措施，广东方也同样采取制约措施不给海南船舶配载，两岸轮渡企业就因利益不均矛盾凸显出现“空放”。2005年，420号文被搁置，粤琼双方又协调研究出一种新的配载模式：两岸实行“班次对等”的“1：1规则”，即广东企业发一班，海南企业就发一班，并一直维持到2013年8月前。

去年6月，交通部将琼州海峡轮渡运输列为32个重点整治项目，并委托珠江航务管理局牵头，由两省交通厅、海峡办协调具体企业，制定规则。作为整治结果，交通部发文要求，自2013年9月1日起实施新游戏规则——“大轮班”模式。其方法是按海南19艘 （编者注：去年底更新至20艘）、广东27艘的比例“轮班运营，定点发班”。为照顾海南轮渡企业利益，给予其3个“虚拟船舶”排班指标（旺季4个，淡季3个）。新模式实施不到两个月后，由于两省之间的利益纷争，已经难以为继，违规配班、船舶装卸延时，还有大量的船舶放空航行，当年 “十一”黄金周琼州海峡大面积瘫痪。

今年5月，珠江航务管理局印发《琼州海峡客滚运输服务质量规范（试行）》（以下简称《规范》）要求，琼州海峡客滚运输企业应严格按照公布的班期时刻表运行，不得随意更改班期，应准点开航和到港，全年客滚船正点率应不低于90%。此外，还规定从船舶配载开始至船舶开航的时间应不超过2小时。该《规范》于5月20日起试行。

海南省海峡办负责人向《每日经济新闻》记者表示，现在琼州海峡客滚运输已经比以前规范不少，没有大面积滞留的情况了。两省海峡办已经颁布了应急预案、琼州海峡客轮运输服务标准，同时还在研究相关监管方案，有望近日出台。

根治矛盾任重道远/

实际上，粤琼两省海峡办在这期间也常组织企业调解。

2011年3月，在两地召开的协调会上，参会的6家航运企业中，就有5家强烈要求取消“经济对等”，严格执行部令“大轮班”，但最终没有达成共识。当年8月两省海峡办再度组织协调会议，港航控股提出，在1：1基础上再在两岸港口每天各给海南船舶安插4个班。

前述海南交通厅内部人士坦言，“海南方在运力和航道设置上都受一定限制，但港航控股占据海南船舶的75%，经济对等或者车辆对等是最好方案。而广东方就认为1：1的配载不合理，三家航运企业难以做到平衡。所以在2012年，广东轮渡企业宣布取消‘经济对等’。”

时至今日，谁也不敢保证琼州海峡拥堵的矛盾已被彻底解决。海南省海峡办负责人向 《每日经济新闻》记者表示，海口秀英港出现混乱局面的主要原因是港口受到单向航道限制，不具备支持“大轮班”的客观条件。目前已经将外港的两个泊位投入使用，在旺季时可缓解拥堵。“但这些都不算从根本上解决了问题，我们已经在建设新的港口，预计明年投入使用。”

前述海南交通厅内部人士则认为，广东方在配载模式政策制定上有绝对的话语权，这对于海南企业有失公平。“广东方有27艘船，海南只有19艘，但琼州海峡是海南省的进出要道，一个省比一个县的船还少，海南肯定不情愿。”

他还指出，珠江航务管理局只是交通部下属单位，对两省的航运企业没有行政管辖权，只能“委托管理”。“现在两省海峡办对航运企业的监管以自律为主，相关法律法规存在空白，广东省的法律管不了海南的船。另一方面，我们现在最多只能处罚2000元，而企业违规插班拉一趟可以赚5万，这点处罚无关痛痒。”

还有观点认为，造成琼州海峡乱象的根源在于政企不分。海南省海峡办一位人士认为，目前国内不少地方存在码头与轮渡企业属于同一集团的现象，短期内还难以改变。

“三个统一”是方向？/

如何解决这一矛盾？广东省琼州海峡轮渡管理办公室副主任林成认为，搞好琼州海峡，可以做到“三个统一”。

第一是监管部门的统一。比如像长江航务管理局，交通和海事都是由它管。据了解，长江航务管理局下属长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局、长江航运公安局等6个单位，负责长江干线航道、枢纽通航、通信、引航、卫生监督、水运规费稽征等管理工作，还按规定管理长江干线水上安全监督和航运公安工作等。

“人家是监管部门高度统一，机构高度统一，监管的组织高度统一。”林成说。

第二是两岸企业经营体统一。比如通过持股或者其他方式，将两岸多家企业联合起来。

林成说，按照广东省交通厅的想法，大方向还是经营实体的统一。分两步走，广东这边的企业先入股，再扩大到海南方面，组成一个股份制公司。

“一个是监管体制的统一，一个是经营体的统一，能从根本上解决这个问题。”林成说。

在上述两种形式没办法统一之前，林成说，目前还有一个统一，就是必须要有统一的政策制度法规。既然有“大轮班”制度，却没有一个监督和保障的法规，所以交通部希望监管办法尽快出台。据他透露，现在监管办法已差不多了，只是两省交通厅还有些小意见没有统一。

除了监管办法以外，交通部还在加紧制定其他几个方案。一是船舶在海上滞留的应急方案。二是完善压港时的疏运应急方案。三是服务规范，进一步分工落实。

“这几条措施出台，对社会、对监管都有好处。”林成说。

邱国雄认为，要维持琼州海峡良好的运输秩序，政府必须要完善制度，加强管理，不能由个别企业说了算。

珠江航务管理局运管处处长王平安对《每日经济新闻》记者表示，对于企业的整合，政府鼓励他们按客滚轮发展要求去整合，“但是企业怎样去谈，我们不干涉，引导他们走向健康发展”，而作为政府管理部门，其职责是为市场公平竞争创造条件。