温州市金改领导小组办公室副主任余谦：温州融资立法是对民间借贷进行适当干预和监管

每经记者 徐杰 发自浙江温州

再过几天，被称为“全国首部金融地方性法规”的《温州市民间融资管理条例》（以下简称《条例》）及《实施细则》就要正式实施了。温州作为中国金融综合改革试验区及民间资本最为活跃的地区之一，条例的实施意味着温州民间融资监管迈出了重要一步。

2月20日，针对上述《条例》的出台过程中所涉及的民间借贷利率、备案制和企业融资等市场普遍关注的焦点问题，全程参与上述《条例》制定的主要负责人之一、温州市金改领导小组办公室副主任余谦接受了《每日经济新闻》记者的采访。

余谦指出，《条例》的重点是要规范培育三种民间融资主体，即民间资金管理企业、民间融资信息服务企业和民间融资公共服务机构，“对民间借贷进行适当的干预和监管”。

送审稿上报前已修改8次

2012年3月28日，国务院第197次常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，并通过《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，并确定了十二项主要任务。

其中，第一条即明确规范发展民间融资，要求制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。同时，第十二条明确建立金融综合改革风险防范机制，清晰界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。

余谦对此表示，规范与引导民间融资行为，建立一种制度，是国务院赋予的重要任务，作为温州金改的重头戏，其一大意义就是，首次以法规形式规范了民间融资的行为，弥补了国内对民间融资管理立法的空白，厘清中央与地方在民间融资管理方面的职责边界。

另外，相对于一般的地方性法规，上述《条例》出台时间大为缩短。余谦称，按照地方性立法需要，从立法计划开始，一般需要3年左右的时间，但这部法规前后只用了一年半多时间。

余谦介绍，2012年3月份被批复试验区，4月份启动，8月份开始进行课题招标，8月份由浙江大学法学院中标，经过前期多次调研、征求意见以及专家座谈，条例就开始进入立法程序。

余谦回忆，温州在形成向浙江省上报的送审稿前，已经改过了8次，涉及100多条条款，最后修改表决通过时，只剩下50多条，“当时是有多少先写进去，再在省级审议层面审议它的可行性、操作性”。

余谦表示，上述《条例》是一部地方性法规，只适用于温州市行政区域内的民间融资及其监督管理。实际上，这部法规属省级地方性法规，起点比较高，由省长担任温州市金融改革综合试验区领导小组组长。

余谦称，一般的立法程序是由下而上，但这部法规整个立法过程，属于自上而下和自下而上的互动。从一开始，条例就得到了全国人大、法制办、一行三会等专业部委的指导和浙江省人大、法制办、财经委、金融办等相关部门的直接参与，顶层设计与底层创新互动结合，这也是浙江省人大立法的创新。

地下钱庄成监管重点

值得关注的是，上述《条例》首次明确要求民间借贷要采取备案制度，民间借贷属于私人领域的交易行为。

《条例》规定，“单笔借款金额三百万元以上的”、“累计借款余额一千万元以上的”，“出借人累计三十人以上的”，“这些都强制要求备案”，余谦称,如果符合强制备案条件的，又没有到监管部门备案，一旦被发现，就会从严查处和打击。

余谦称，强制性备案主要针对的对象是专业从事民间融资的机构和专业从事民间融资的个人，包括典当行、担保公司、投资公司、专业资金掮客等，“这些机构管住了，温州民间金融秩序就更稳定了。”

余谦表示，整个法规做了正向鼓励和反向约束两方面的制度设计。正向鼓励包括：处理民间融资纠纷时，备案的材料可以作为证明力较高的证据；国家机关处理涉嫌非法集资、非法证券活动、非法经营等案件时，备案的材料可以作为民间融资行为合法性的重要依据。

反向约束包括应备案而没有备案的，或提供虚假备案材料的，由地方金融管理部门责令限期改正；逾期不改正的，予以公示；情节严重的，对个人和单位处以一定数额的罚款。

余谦指出，《条例》的重点是要规范培育三种民间融资主体，即民间资金管理企业、民间融资信息服务企业和民间融资公共服务机构，“对民间借贷进行适当的干预和监管”。

值得关注的是，除了对地下钱庄进行重点监管外，温州目前正在构建民间借贷活动的征信系统。

余谦称，民间借贷当事人将履约情况报送备案，履约信息将纳入民间融资征信系统。温州目前正在升级温州民间借贷登记服务中心现有的系统，形成“民间借贷登记与备案管理系统”，构建起民间借贷活动的征信系统，此后将与温州非现场监管系统的数据进行整合，实现数据共享。依托民间借贷备案制度的实施，可以逐步建立起民间融资信用系统，弥补当前民间融资征信体系的不足。

避谈非法集资

耐人寻味的是，作为全国首部金融地方性法规，上述《条例》对“非法集资”为何避而未谈？这也引发较大的市场争议。

余谦解释称，根据国家《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》等相关规定，非法集资已有定义，只要同时符合上述规定中未经有关部门依法批准、承诺在一定期限内给出资人还本付息、向社会不特定的对象筹集资金、以合法形式掩盖其非法集资的实质等四个条件的，构成了非法集资。

余谦表示，虽然上述《条例》中未特别强调定义非法集资，但反过来，民间借贷行为的备案制可以防止产生非法集资。当然，涉众的，借款金额累计超过1000万元的等集资行为，备案了也并不能说明就不存在非法集资的情况。

对于民间利率的规定，在《条例》征求意见稿中，明确了“年利48%的高利贷红线条款，不过，最终通过的条款中，这一条未写入《条例》。

余谦解释称，通过的《条例》中未对借贷利率上限做特别规定，而是表述为“国家有规定的，从其规定”。这主要是为未来利率市场化预留空间。

余谦介绍，国家对民间借贷利率的规定，目前主要依据最高人民法院1991年8月13日发布的 《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中，最高不得超过银行同类贷款利率的四倍 （包括利率本数）。超过这个限度的，超出部分的利息不予保护。目前，银行个人贷款年利率在6%左右，4倍也就是年息24%左右。

余谦认为，利率设定属国家金融政策，作为地方性法规的《条例》并不能与之有冲突。同时，民间借贷在温州有悠久的历史，有许多约定俗成的东西，因此，既要做到吻合国家法规，同时又不伤害社会自发形成的约定。

解决“两多两难”问题

一方面，据最新统计数据显示，截至2013年末，温州市银行业金融机构本外币各项存款余额8095亿元，贷款余额7263亿元；另一方面，温州又因企业缺钱而被关注。余谦称，这主要是缘于融资结构的矛盾。

针对企业融资，上述《条例》设计了定向债券融资和定向集合资金，“相当于为温州的民营企业融资增加了两条渠道”。

余谦说，定向债券融资，通俗地讲就是企业可直接向民间发债融资，而目前的企业发债，投资对象只能是机构投资者；定向集合资金，类似于目前其他地方已有的私募股权基金。

余谦表示，这些方式不仅可以解决中小企业及项目融资中存在的“短贷长用、短投长占”等问题，也可以为民间小资本和企业生产经营资金搭建对接的平台，畅通社会投融资渠道，解决温州民间资本的“两多两难”问题。

余谦同时明确，并不是所有的企业想发债就发债，对于需要融资的企业而言，必须经过股改，同时所募集的项目是好项目。他透露，温州目前正在大力引进资本人才，下一步计划做大温州的金融产业。

对于上述《条例》在实施过程中，需要克服哪些困难和障碍？余谦表示，尽管上述《条例》设计了定向债券融资和定向集合资金，但企业的融资成本仍需要进一步降低。同时要让借贷双方能够理解，实施《条例》并不是来管他们，而是更好地保护他们的借贷关系。

另外，据温州市2014年《政府工作报告》指出，今年将深化金融综合改革。着力完善资本市场体系，支持企业通过多层次资本市场扩大直接融资，探索开展小额贷款公司发行优先股试点。实施普惠金融工程，抓好小微金融服务中心建设，探索发展互联网金融。鼓励金融机构创新推出符合市场需求的利率市场化产品。构建社区银行体系，筹建民营银行，引进证券、保险和政策性金融机构等。