临潼新型城镇化解读：“政府+市场”打破资金瓶颈

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新型城镇化“钱途”何在？

为了回答这一问题，《每日经济新闻》记者走访了西北小城——西安市临潼区。这个距西安直线距离不足20公里的小城，尽管拥有兵马俑、华清池、秦始皇陵等著名景区，但其乡村依然贫瘠，基础配套匮乏，地方财政困窘，被指“捧着金饭碗，喝着稀米粥”。

为了改变这一现状，临潼将目光投向了城镇化。然而，由于土地财政难以为继，社会资金参与热情不高，资金问题让财政收入薄弱的临潼举步维艰。为了打破资金瓶颈，临潼选择了“政府+市场”的发展模式。

2009年8月，国开金融（国家开发银行全资子公司）与西安曲江新区共同发起成立了中国首个城市发展基金——“开元城市发展（西安）基金”（以下简称开元基金）。按照官方的描述，该基金前期以市场化方式参与西安临潼国家旅游休闲度假区（以下简称临潼度假区，2010年4月，该区域由临潼区以“飞地”模式，与西安曲江新区合作开发建设）的开发，以及安居房、基础配套设施的建设，之后介入度假区的产业开发。

至此，临潼“政府+市场”的发展模式已经破题。随之而来的是基础配套设施不断完善、农民变身市民并实现本地就业。未来，新加坡悦榕集团、上海绿地集团、北大光华管理学院等项目将陆续落户临潼。

融资路径

跳出传统资金窠臼临潼“政府+市场”融资模式显效

每经记者 张静 西安临潼摄影报道

20公里，这是临潼到西安的距离。拥有闻名世界的兵马俑和华清池的临潼，与十三朝古都西安近在咫尺，但二者的城市面貌截然不同。

坐拥丰富旅游资源，但缺乏城市运作资金和经验的临潼，在新型城镇化浪潮中，该如何起步？破解这一难题的，是由开元基金主导的市场化开发机制。

2010年4月，由西安曲江新区和临潼区政府合作开发的临潼度假区正式奠基启动。开元基金投入10亿元，从市场层面介入临潼度假区的城市配套、区域规划和产业发展。此后，以开元基金为依托，曲江新区又从国家开发银行申请到了45亿元城乡统筹专项贷款。

城镇化遭遇资金难题

站在临潼度假区远眺西南，古都西安近在咫尺；再向东北望去，则是举世闻名的兵马俑以及华清池、秦始皇陵景区。杨寨村就位于二者中间，但旅游带来的开发热潮，并未让杨寨村“沾光”。

“农民基本都靠种粮食，但利太薄了，后来又种石榴，也没多少钱，好多人都到临潼城区和西安去打工改善生活。”杨寨村一位村民对《每日经济新闻》记者表示。

杨寨村并非个例，临潼度假区范围内的17个行政村大同小异：当地以传统种植业为主，但很多村民外出打工。

数据显示，临潼度假区开发伊始的2010年，当地人均年收入是6000多元，远低于西安市人均年收入。在上述杨寨村村民的记忆里，临潼度假区开发之前，当地的基础设施和公共服务配套设施很落后。

而对于旅游业现状，该区旅游局官方坦言，临潼旅游业存在认知不足、观念落后、旅游产品类型单一、旅游业难以形成产业群等诸多问题。

“临潼区一直没发展起来，就是旅游产业链没做起来，附加值太低。”谈及临潼捧着“金饭碗”却“讨饭”的情形，西北大学经济管理学院教授白永秀向记者表示。

资金的匮乏让临潼的城镇化举步维艰，而破解这一难题的是曲江新区和临潼区的合作，以及国开金融的介入。

临潼度假区管委会副主任毋文利告诉记者，曲江新区与国开金融合作的开元基金，成为临潼度假区项目资金的重要来源，基金投资的主体是以曲江新区为主导的区域基础设施建设和文化旅游产业。

“在考虑具体投资细节时，恰逢曲江新区与临潼商谈度假区项目，这个项目就被放到了基金投资的项目库。到了2010年，正好曲江新区就派我们这个团队来筹备临潼度假区，我就（向开元基金）力推度假区项目，使它最终成为基金主导的第一个项目。”毋文利透露。

国开行资金注入临潼/

曲江新区的介入，让临潼在城镇化的开发中有了些许底气。但在此之前，临潼度假区和开元基金的合作过程却颇为曲折。

2009年初，曲江新区可以从银行获得贷款，但2010年中央开始清理地方融资平台，让曲江新区有些措手不及。当曲江新区试图通过其他融资渠道为临潼度假区寻找市场资金时，社会资金参与热情并不高。

在此情况下，与西安市政府一直有密切合作的国家开发银行进入了曲江新区的视野。

2009年8月，国开金融公司成立。2个月后，曲江新区与国开金融签订了成立开元基金的合作备忘录。当年11月，开元基金成立，成为中国首个城市发展基金。

毋文利表示，国开行看重新型城镇化的发展机遇，之所以成立国开金融，就是希望通过市场化的方式来参与投资，与政府政策性银行区别开来。

据悉，开元基金首期募集规模为30亿元，基金将重点投资于西安和关中-天水经济区的城市发展和基础设施建设。而对于临潼度假区，开元基金首批投入10亿元。

实际上，这10亿元只是临潼度假区项目融通资金所需的 “药引子”。通过开元基金，临潼度假区随后又获得了国家开发银行45亿元的“绿色城乡统筹”贷款。

基础建设与产业发展并重/

作为国内首个城市发展基金，开元基金改变了传统以项目为单元的融资模式。

在与开元基金的合作中，临潼度假区除了进行基础设施建设，另一重点工作是促进产业发展。鉴于当地的资源适合发展旅游、商业、演艺等服务产业，临潼度假区提出了“绿色产业、绿色就业、绿色发展”的开发模式。

关于临潼度假区与开元基金的合作关系，毋文利用“空中部队”和“地面部队”来形容：基金在市场的风险把控方面作一些指导，包括项目的市场接受程度、未来发展前景等；临潼度假区主要做基础设施和产业发展，通过市场经营来盈利，并通过相互叠加达到效益最大化。

值得一提的是，以开元基金为平台，通过运用财务杠杆，每年可以融通几倍以上的城市开发资金，这将为西安市的重点项目建设、城市基础设施建设提供强大的资金保障。

实践证明，以上“政府+市场”的城市融资模式，经过近4年的运作，对推动区域发展效果显著。曲江新区下一个重磅出击的项目——西安中央文化商务区（CCBD）也将由开元基金主导投资。

“我之前给临潼作过一些规划和方案，对于它们这种投资模式比较了解，它确实是一个创新，或许能成为中国城市发展可借鉴的新模式。”白永秀告诉 《每日经济新闻》记者。

民生难题

农民变市民产业带动就业临潼探路“人”的城镇化

每经记者 张静 发自西安临潼

早上7点，天刚蒙蒙亮，郭英霞（化名）便开始梳洗，20分钟后出门，骑着着自行车赶往大唐华清城广场。

从斜口镇岳家沟村到华清城广场，足足有一个多小时的骑程。8点50多，郭英霞换上了“骊山物业”的工服，提着小桶和拖布开始了一天的工作。

40岁的郭英霞，原为岳家沟村的农民，现为临潼度假区下属企业——骊山物业公司的一名保洁员，每月工资1200元。

“家里一共九分地，太少了，种地远比不上打工的收入。”郭英霞的感受也是临潼区多数农民的切身体会。

自从临潼度假区开发以来，当地很多农民变身城市居民，高楼大厦和街道草地代替了原来的村庄田地，为他们带来了新的工作岗位，临潼的新型城镇化由此展开。

旅游资源丰富下的经济落后

过了临潼收费站，临潼度假区的大型广告牌便映入眼帘，随之看到的是宽阔的街道、落成不久的骊山新家园居民小区、大唐华清城、芷阳广场等光鲜的地标建筑群……这片27.33平方公里区域正发生着巨大变化。

然而，在2010年，曲江新区和临潼区决定合作开发临潼度假区之时，当时的临潼，尽管坐拥兵马俑、华清池、秦始皇陵等优质旅游资源，但却长期“捧着金饭碗，喝着稀米粥”，丰富的旅游资源并未带动这里的社会经济发展。

《每日经济新闻》记者查阅的一份社会经济状况调研报告显示，临潼度假区始建的2010年，区域人均年收入仅6000多元，而当时西安市的城镇居民人均年收入为2万元左右。

当时，临潼区以栽培石榴为主，辅以传统粮食种植，人均收入低，基础设施差，水资源普遍缺乏。对此，郭英霞颇有感触，她给记者算了一笔账，以她现在每月1200元的工资计算，一年就有1万4千多元的收入，若靠家里的9分地，每年能有2000元的收入。

除了社会经济困窘，临潼在旅游配套服务和旅游产品开发方面一直不足。

面对这一现实状况，临潼度假区在开发过程中，将民生问题放在一个很重要的位置。毋文利表示，临潼度假区开发过程中要统筹城乡一体，“文化旅游是主要产业，但老百姓的安居和就业问题才是最首要的”。

为此，临潼度假区设立了专门负责就业培训、回迁安置、创富增收的城乡统筹办公室，为失地村民提供就业岗位，统筹解决他们的后顾之忧，同时还通过产业规划和开发建设，发展产业保障可持续的就业机会。

解决失地农民收益问题

在临潼度假区的考量中，传统农业种植无法改变区域的穷困面貌，而工业化建设显然与当地的资源条件不合拍，于是，围绕当地的旅游资源开发绿色可持续的旅游产业与休闲服务业成为主要发展目标。

“考察临潼后，我们就形成了城市配套、区域规划、产业发展相结合的基本思路。”毋文利告诉《每日经济新闻》记者。

毋文利回忆道，此后在与开元基金合作的过程中，临潼度假区的开发与曲江新区此前开发过的项目已有很大不同，度假区把产业发展作为了重中之重。

事实上，2009年西安市通过的《西安临潼国家旅游休闲度假区规划建设实施方案》明确指出，度假区要率先发展生态涵养、水泉园林、森林公园、湿地公园、园艺花卉等绿色产业，建设休闲度假、康体养生、温泉疗养等文化旅游项目。

“只有产业壮大，才能促进经济发展、当地百姓就业、区域价值兑现等。”毋文利表示。

除了发展产业解决失地农民的收益问题，度假区亦通过城乡统筹就业培训中心，每年投资2400万元，免费对农民进行技能和就业培训，并将其输送至新的产业岗位。

从事保洁工作的郭英霞并非孤例，他告诉记者，“除了保洁，还有做保安和绿化的，有不少和我是同村的。”

资料显示，度假区目前已经培训6000多人，在接待服务、园林绿化、物业保洁、工程维修等岗位安排就业1800多人。

在征迁农民安置方面，据毋文利介绍，“我们计划分步骤，逐次逐批，让村民居住集中化。”度假区先后投资建设了骊山新家园、芷阳新苑、胡王社区三大社区，可满足约8000户、3万余人的居住需求。

在白永秀看来，城乡统筹一直是城镇化最大的难题。在“人”的城镇化方面，临潼度假区做出了积极尝试和探索，为我国新型城镇化提供了一个样本。

对话

临潼度假区管委会副主任毋文利：

用市场化基金平台规避风险

每经记者 张静 发自西安临潼

临潼度假区的融资路径，首次打破“土地财政”的窠臼，在开发模式上，亦不再完全依赖于土地一级开发，而是更注重土地上的产业开发。临潼的城镇化，能否成为中国新型城镇化的一个样本？

为解答这一问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了临潼度假区副主任毋文利。

从政府融资平台到市场化基金/

NBD：新型城镇化建设，资金是最大的问题。而从2010年开始，国家对于地方融资平台的清理，让曲江新区主导开发的临潼度假区遭遇资金困窘。目前来看，临潼区和国家开发银行的成功合作，是资金的重要来源和保障，你们当初是如何跳出银行渠道，放眼基金的？

毋文利：2008~2009年，国家为了应对金融危机，投放大量货币，使得原来没有涉及基建设施领域的商业银行，通过地方政府融资平台大量涌入，一下子提供了超量资金。而国家开发银行作为政策性银行，当时已经感觉到了某些地方政府平台的巨大风险，为了有针对性地调整战略和规避风险，国开行向国务院申请成立了一个投融公司，即国开金融，从另外一个市场经济实体做投资，与政策性银行区别开来。

当然，国开金融首选的是它比较熟悉的行业，比如基础设施，但它不是从银行的层面上介入，而是更多地通过风险把控，从市场层面介入基础设施的投资和城市开发。国开行当时要求西安推荐一个团队与国开金融对接，西安就推荐到了曲江新区。而曲江新区恰在前10年投资的很多项目都得到了国开行的资金支持，有这么一个合作基础，我们很快就有了相互信任的基础。

NBD：曲江新区并不是一开始就确定和国开金融合作，因为它的市场化导向很强，曲江新区也是经过一番考量的吧？

毋文利：其实，我们最初也在考虑如何和国开金融合作，它的钱怎么用，因为不同于银行贷款，国开金融作为一个公司，肯定要考虑投资回报，所以当时我们也有犹豫，当时贷款还算宽松，我们为什么非要选择成本比较高的基金来合作。

后来经过多次深入了解，我们发现国开金融这个平台，不仅可提供资金支持，最重要是提供智慧支持，他们还有个规划院，参与基础设施的规划，提供一些产业规划，这个是非常好的。

我们不仅看好它的规划，而且也看好国开金融的另外一个投资平台——国开证券，我们在资金投入后，可以通过二级市场有序退出。后来我们看得更多了，实际上不仅是用国开金融那一笔钱，更主要是用其背后庞大的平台，包括对外的商务推介平台。

看到诸多的利好后，我们就下定决心和国开金融合作，接下来就是怎么做了。当时，国开金融请了一些在国外投行工作过的，有丰富经验的团队来做，它们有很强的风险意识，建议采用国外通用的基金形式，因为基金形式更灵活。

NBD：开元基金的投资方向主要是哪些？它与地方政府融资平台有何不同？

毋文利：基金在投资领域，则以曲江新区为主导的区域城市文化旅游项目为主体，同时延伸到关中-天水经济带。

开元基金是市场化导向很强的基金，它的团队大多有国外投行工作的经历，市场意识和风险把控能力非常强，与政府融资平台有根本区别。我们需要考虑项目开发资金如何发挥最大效益，怎么做好的问题，刚好我们合作的基金平台是个市场为主导的基金，这就帮我们很好地避开了融资平台的弊端。

从土地开发到产业培育/

NBD：我们注意到临潼度假区的开发模式与此前曲江新区运作的区域已有很大不同，将重点放在了区域的产业培育上。

毋文利：临潼的旅游资源很丰富，有兵马俑和华清池，每年有大量游客，但是原来由于财力等原因，没有很好地把旅游配套做起来。临潼度假区的开发建设主要就是解决旅游的服务配套设施问题，包括商业配套设施和休闲度假配套设施的建设。

NBD：在2009年，你们当初拿着临潼度假区的规划寻找市场投资者时，社会资金的反应似乎不是很理想？

毋文利：对，市场投资者评估项目会有个参考值，就是以土地历史成交价为参考，当时投资商对临潼度假区项目评估后，认为估值太低了，当时我们心里也很忐忑。不过现在看来，临潼度假区的开发是比较成功的。

NBD：目前，临潼度假区对于培育产业和规划产业方面做了哪些工作，现状如何？

毋文利：我们依托临潼的旅游资源打造三大产业。一个是围绕华清池，做了华清池周边的旅游环境改造，建设了大唐华清城文商旅综合体。

第二个产业是温泉休闲。临潼周边有许多优质的温泉资源，根据这个我们做了体验式温泉养生设施，包括悦椿温泉酒店、贾平凹文化艺术馆、温泉奥特莱斯等项目，已基本建成了一个以酒店业为主体的休闲度假商业集群。

第三大产业，我们通过凤凰池国际景区的建设，将打造一个演艺娱乐集群，做体验式和参与式的旅游。

NBD：对于产业规划，曲江新区和开元基金是如何分工合作的，基金参与进来后如何回收资金和盈利？

毋文利：我们共同成立了投资公司，公司由我们主导，主要做基础设施和产业发展。基金做市场的风险把控，包括市场接受程度和未来发展前景，一旦确定下来方向，我们就去执行。公司主要通过市场经营来盈利，做绿色生态、基础建设和产业开发，并通过相互叠加达到效益最大化。