叶檀：地方债背后是经济结构失衡

每经评论员 叶檀

2013年的倒数第二天，审计署公布截至2013年6月底的全国政府性债务审计结果。

如果把政府当作一家公司，这样的债务负担并不严重，如果把政府当作政府，这样的债务负担颇为扭曲。

有史以来最庞大的地方债务审计为期两个月，动用5.44万名审计人员，对中央、31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市、391个市（地、州、盟、区）、2778个县（市、区、旗）、33091个乡（镇、苏木）的政府性债务情况进行了全面审计。

情况好于普遍预期，负债率在警戒线之内。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿。截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518942亿元）的比率为36.74%。将或有债务折算在内，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，远低于国际通常使用的60%的负债率警戒线。

债务并非无忧。首先是政府负债上涨较快，2013年6月末，地方政府性债务比2012年末增长12.6%，年化增长26.8%，远超GDP10％左右的名义增长水平。

政府债务投向似乎印证了政府并没有干扰市场秩序，这一结论没有深入剖析债务结构。

从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元，占86.77%。

没有指出的问题在于，地方政府债务与土地之间过于密切的关系，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。这就意味着，只有土地价格上升到足以覆盖开发成本，地方政府才能偿还债务。不仅如此，由于目前抵押贷款或多或少与房地产有关，因此，无论贷款还是信托，其背后的抵押品主要就是房地产，土地征用、出售掌握在政府手中，政府与土地的双重信用保障廉价资金源源不断流入政府相关部门手中。房地产一旦下行，政府的偿债能力不堪重负。由政府背书、土地背书获得廉价资金，这一激励机制从根本上就是错误的。

另一方面，对于投资形成的资产的估值也应该在动态中把握，城市轨交、水热电气等当然是资产，但是否属于优质资产，要看能否带动当地经济形成新的财富增长源。即使是优质资产，也要看债务期限是否合适。

以高铁为例，一向是国人在高端制造领域的骄傲名片。笔者支持以高速轨道交通带动中国的客流与物流。但高铁所带来的沉重债务是不可承受之重，中国铁路总公司（原铁道部）通过发行政府支持债券或以铁路建设基金提供担保等方式举借22949.72亿元，用于铁路项目建设。截至2013年6月底，该公司汇总财务报表反映资产总额46631.59亿元，负债总额29182.15亿元。铁总公司的资产不能出售，经营效率如果不能提升，就是资产价值十倍于负债也无济于事。没有接盘的价格是无效价格，空有财富生成能力而一直亏损的企业是糟糕的企业。

最后一个严重的问题是期限错配，短债长股或者违约，或者债务展期，以旧还新。2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。超过81％的债务4年内到期。已有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率 （举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

看到地方债的绝对额不高，就举手欢呼，这不明智。要看到的是地方债背后的经济结构紊乱、金融失序，要看到优质资产的低效、土地核心润滑作用，在改变地方债结构的同时，要扭转的就是实体、经济结构的失衡，让创造财富的企业得到更便宜的价格，更广阔的发展空间。

政府可以负债，前提是建立严格的预决算体制，不与民争利，不扭曲市场。