张茉楠 ：化解地方债风险须标本兼治

◎张茉楠 （中国国际经济交流中心副研究员）

从根本上讲，债务的本质是对信用的过度透支，高债务无论对于哪一个国家都是跨不过去的 “悬崖”。因此，如何化解债务风险也成为世界各国的一大难题。

当前，我国债务金融风险不断上升，而解决思路似乎主要是按照“去杠杆”、“去债务”等方式，但伴随而来的却是实体融资成本大幅上升和整个社会流动性的结构性紧张。事实上，治病必须对症下药，笔者以为，化解地方债风险必须 “标本兼治，疏堵结合”。

12月30日，审计署公布数据显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元。虽然债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患。笔者认为，地方债务的流动性风险，主要体现在地方资产负债表的期限错配和资产收益低下。资产方往往是期限较长的固定资产投资，现金流不足，而负债方则是各种类型和期限的债务，随着持续调控，特别是平台贷款“降旧控新”管理，新借债务可能期限缩短而资金成本偏高，因此地方债务看似是债务问题，实际上对整个社会的溢出风险非常大。

从资金结构来看，地方政府贷款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期间，大量地方债将进入还本付息期，2010年底地方政府性债务余额中，2011、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

从债务分布来看，政府负有偿还责任的债务在2011年和2012年到期较多，这直接导致地方政府这两年还本付息压力较大。根据模型预测，2014年以后，地方政府或将出现资金缺口。即使考虑到借新还旧，即部分资金缺口可由银行新增信贷进行弥补，2015年后将会出现绝对资金缺口。

从债务负担来看，2013、2014年地方政府债务负担最沉重，随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模增长更快，而财政收入增幅则难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大还本付息压力。

因此，当前在控制增量同时，必须对债务总量进行优化，采取“标本兼治，疏堵结合”化解债务风险，并建立解决债务问题的长效机制。

就资产方而言，可考虑存量资产注入，将地方政府存量资产，比如路桥、隧道、自来水厂等，划拨给相应投资集团，纳入投融资集团的固定资产。

笔者建议成立地方“坏账银行”，主要负责地方债和不良资产处置，其购入不良资产应采取债务重组方式进行处置，可以对外转让。同时建立基础设施产权交易市场，完善地方政府投资项目退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台资产，通过资产证券化等金融手段为新项目筹集资金。

笔者认为可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将公用事业类城投债定位为市政收益债，并在地方政府预算中设立特别账户，进而从根本上降低政府融资对社会融资，特别是实体部门融资需求的挤出效应。

此外，还可以构建土地受让金管理和储备制度，编制地方政府资产负债表。一是土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。二是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。三是对地方政府土地受让，全国人大以及审计署必须发挥监督和审计作用，加大审查和执法力度。四是编制地方政府资产负债表，提高地方预算透明度。中长期来看，各级政府应编制完整资产负债表。政府财政统计和预算报告应披露有法律效力的担保所导致的或有负债。

而更加重要的是，从制度成因上看，地方债务不受约束的扩张也与政府的隐形担保体制息息相关。由于地方政府对融资成本不敏感，这使得地方政府债务变成一种低风险、高收益资产，从而实体经济从融资市场被挤出，加剧了产业结构扭曲。特别是国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向地方融资平台和政府驱动投资行业，造成资源严重错配。

从这个意义上讲，不彻底改变我国政府的隐性担保制度，不切断隐性担保体系导致的资源错配，不尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系，我国的债务金融风险不断上升的局面难以根本性改变。