盘活国有资产 化解地方债务风险

“4万亿”财政刺激计划在创造国内需求的同时，也带来了一些负面效应，其中之一就是承担刺激经济重任的地方政府承担的债务急剧膨胀。

国家审计署曾公布过两次地方债务情况的调查。2011年初公布的结果显示，截至2010年底全国地方政府性债务余额10.7万亿元。2013年8月，审计署又公布了对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的抽查结果，截至2012年年底，36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元，两年来增长12.94%。其中，有9个省会城市的债务率超过100%，最高的达到219.57%。

媒体早前曾报道，第二次全国地方债务普查已经结束，但相关统计数据截至目前还没有对外公布。外界一直在猜测和估算地方债的最新数据，例如，清华大学在一份报告中给出的估算结果是19.41万亿元。

从国际比较来看，中国地方政府的债务与国内生产总值（GDP）的比率并不算高，但由于中国政府债务的边界不清晰，债务透明度不高，加上长期以来，中国都是一个低债国家，突然升高的债务规模引发了一系列让各界担忧的问题。国际上看空中国经济的主要理由之一就是中国地方债务高企，中国政府自身也对债务高度警觉，守住不发生系统性区域性金融风险底线成为中国金融工作的一个重要内容。

化解地方债务几个途径

近几年来，应对、化解地方债务风险成为各级政府的重要工作内容之一。从目前看，主要思路或途径有拍卖土地、发行债券、房产税等，同时，盘活国有资产也偶尔被人提及。

以土地财政来应对迫在眉睫的地方债务问题是目前各地普遍实行的一种方式。但严格地说，这不是一种化解债务的方式，而是在惯性地扭曲中国的财政体系。世界上没有任何一个国家或地区像中国这样大规模地、持续、深度地依赖运营土地来应对财政支出缺口，土地财政的不可持续性是不言而喻的。要人为地把土地财政延续下去，就必须不断地推高房价，但推高房价会产生两大恶果：一方面，继续吹大资产泡沫，一旦泡沫破裂原有的债务问题不但得不到解决，反而会更加严重，更加难以解决；另一方面，推高房价会制造社会矛盾，加大社会运行风险。所以，土地财政是应对地方政府债务一种饮鸩止渴的方法，它只是把地方债务的潜在风险往后推移，而不是从根本上予以化解。

目前土地财政规模极其庞大，根据国土资源部的统计，2012年地方卖地收入达到2.7万亿元，2008~2012年5年间，地方政府土地出让总收入超过11万亿元。从体量上看，只有土地财政才与地方债务在同一个量级上，这也许就是人们虽然认识到了土地财政的严重危害性，却又无法摆脱它的原因。

另一个应对地方债务的方法是使债务问题透明化、规范化，即发行市政债券来弥补地方财政收支的缺口。这一方法同样存在两方面的问题：一是它只能化解债务的流动性风险，让地方财政在负债之下继续运行，避免债务违约，而不能从根本上降低债务压力；二，这种规范化的债券发行总量相对于目前庞大的债务总量来说是微不足道的。近几年来，中央批准的地方债发行额度有了大幅增长，但即便如此，2013年的总额度也仅有3500亿元（包含中央代发和若干个地区自行发债），在扣除归还本金和利息之后，新增规范的债券为2116亿元，这一数字与庞大的债务存量相比，是微不足道的。

此外，推行房产税以替代土地财政的方式也被认为是一种从根本上解决地方财政困境的方法，但普遍推行房产税面临很多复杂的难题，即便未来有可能以房产税取代土地财政，这也会是一个漫长的过程，对解决当前地方债务过高和财政失衡问题，难以起到立竿见影的效果。

用国有资产偿债

正如前面所分析的，现有几种方法，都是为了预防债务风险的爆发，而不是削减债务，从根本上释放债务压力。真正解决地方债务问题，需要从地方政府的资本负债表出发，切实减少资产负债表中的负债，而盘活国有资产，适当减持国有资产就是削减存量负债的最快捷、最有效的途径。

据统计，2012年中国地方政府资产规模为31.7万亿元，其中非金融国有资产13.3万亿元、非经营性资产11.4万亿元。如此大的体量只要减持其中一小部分，就能起到有效削减存量负债，改善地方政府资产负债表的效果。

更重要的是，目前很多地方国有资产战线分布过长，公司治理存在严重缺陷，运营效率不高，资产流失严重。适当减持有利于改善国资布局，改善公司治理，提高社会的经济运行效率。而适当减持，不会改变所有制的性质，也不会威胁国家金融经济的安全。

从历史纵向来看，2009年以年来地方债务直线上升，既是中央与地方权力分配格局造成的，带有一定的必然性，同时，它是出于对抗金融危机的目的，在中央政府指导下地方政府一次大幅度“加杠杆”行为，从这个意义上看，它又有周期性的原因，或者说存在一次性的冲击的成分。所以，减持国有资产，削减存量负债，带有周期矫正的性质，它本身不会演化成一个持续的过程。

应主动化解地方债务

目前社会上存在一些认识上的误区，即从横向比较的角度出发，认为中国地方政府总体债务比率不高，因此并未将降低负债额或降低负债比率视作一个急迫的问题，人们更多地着眼于让债务维持下去，工作的重点是预防偿付危机。

事实上，中国与西方国家政府债务的性质与解决途径存在很大的不同。西方国家的债务属于消费型债务，其根源在于政府征税额与向居民提供的福利之间的差距，其实质反映的是居民自身的跨期消费决策问题。当寅吃卯粮无法持续时，债务问题就要爆发，这种“少税多福利”造成的矛盾最终只能通过“增税减福利”来缓解。

中国的政府债务主要是建设型债务（当然，政府行政成本过高也是重要原因），是政府在建设上投入太多而税收又不能为其提供足够资金引起的。如果这些投入都是高效率的，能产生用以偿付债务的现金流，这些债务就只是简单的跨期问题。但问题是，目前政府负债所投入的很多是没有直接现金流的面子工程，甚至是一些连间接效益也没有的“黑洞项目”，在这种情况下，相当一部分地方债务已经无法自动解决。

当前社会确实存在一些消极的心理，认为只要把债务总量控制住，或者把债务增速控制住就可以了。虽然有不少学者指出过，庞大国有资产是确保债务问题不爆发的终极保障，但主动利用国有资产去削减债务存量尚未真正进入议程，似乎要等事情极度恶化，无法维持才去启动这一过程。但如果等到形势恶化，手忙脚乱之中，国有资产也就难以以理想和公平的价格出售了，国有资产流失就难以避免了。

人们不愿意从根本上去优化地方政府的资产负债表，而只是惯性地实施土地财政，混一天算一天，只要支付风险不马上爆发就可以了，这种消极心态与对当前债务性质认识不够透彻是有一定关系的。只有主动“去杠杆”，在控制新债增加的同时通过盘活国有资产为存量债务消肿才能从根本上化解累积起来的地方债务。而只有在债务压力从根本上减轻之后，才能为告别土地财政创造有利环境。在这些条件具备后，辅以财政纪律的整肃，地方财政才有可能走上良性运转的轨道。 （作者单位：中国社会科学院研究生院）

作者：王传兵来源证券时报网)

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