吴福明：推进土地改革 或可设立中央土地银行

◎吴福明 （上海社科院经济研究所博士）

当前，地方债危机、房地产、城镇化与农村经济改革等热点问题，无一不与土地有关：地方债务80%与土地融资有关，其实质是土地金融的过度化与失衡而导致的危机。房地产市场地王频出，土地市场供求失衡。

现行土地征收制度导致政府对土地市场的垄断，进而形成对土地财政的依赖，卖地而不是增加 “掌控”土地市场力度是房地产调控失灵的重要原因。城镇化进程如何保证国家粮食安全？如何保护农民权益？农村资金外流，农业银行不“农”，农地金融极度不足。土地制度的改革迫在眉睫。

然而，这又是一项复杂的系统工程，市地金融的过度与农地金融的不足绝不仅仅是简单的农村集体土地入市就可以解决的问题。正因如此，笔者建议国家从土地资产战略高度出发，组建中央土地银行，并大力发展多层次土地金融组织，创新各种土地金融工具，增强城乡土地资产运作能力，平衡土地金融市场的失衡，实现土地资产的可持续发展。

中央土地银行在整个土地金融体系中担负着 “最终贷款人”的角色，同时为各类土地金融机构提供担保。

就市地金融而言，中央土地银行作为全国土地市场的 “中央银行”，其职能有二：其一，全国土地调控政策的具体操作平台；其二，全国土地征收与储备的资金筹措。在事权与财权不匹配的前提下，地方政府只得通过平台公司以土地抵押来获得资金。土地征收与补偿几乎耗费了三分之一的土地收益，如果再加上土地储备与土地整理、基础设施与公益用地的支出及其资金成本，地方政府土地收益已远远应付不了土地支出。为了平衡其预算，并为城市建设及其公共事业筹集资金，政府被迫维持高地价，放大城市土地金融总量，从而导致广义货币剧增，平添了宏观调控的难度。

中央政府以往的宏观调控偏重于对贷款规模与土地指标的直接控制，但在金融机构与地方政府的“变通”合谋下，使得调控效果大打折扣。而中央政府手中又没有直接调控房地产的土地资产，现有的国土资源部与住建部主要负责国家宏观土地政策，不直接参与土地资产的经营运作。而中央土地银行的设立使得中央政府有了直接“掌控”土地资产市场的平台，在必要时可以通过增加或减少土地储备来干预土地市场，从而增强房地产调控能力。

另外，中央土地银行以国家层面来发行土地债券，能够筹集到长期、低利资金来为地方政府公益性及重要基础设施的土地开发提供适度资金支持，并为地方政府寻找土地直接融资通道，此举能在一定上缓解地方政府资金压力，减少对土地财政与高房价的依赖。

就农地金融而言，农地改革需要长期、低利的资金供给，需要政策性中央土地银行来做支撑。中央土地银行是各类基层土地银行等土地金融组织的最后“贷款人”。另一方面，它也将成为未来农村土地金融的管理人。首先，农村迫切需要长期、低利的政策性金融扶持。只有中央土地银行才能担当这一角色。目前，传统农村金融体系正面临挑战，农地金融正在摸索之中，其组织结构正自下而上推进。各地基础组织的土地银行合作社风起云涌，但多半为土地流转的中介，其金融化程度不高，封闭性与区域性色彩浓厚。合作社之间的联合程度不高，抗风险能力差。其次，着眼于未来，中央土地银行的作用更大。目前农村资金大规模流向城市，内源性金融严重不足。其根本原因在于农地不能像市地那样来抵押。新一轮土地改革应在一定程度上赋予农地的发展权与融资权，做大农村土地金融总量。一旦允许农村宅基地和承包地经营权的抵押，农村近40万亿存量资产将得以盘活，如何管理这笔资产，平衡各方利益。中央土地银行的作用至关重要。

随着土地制度改革与新型城镇化的推进，中央土地银行的角色将发挥十分重要的功能。考虑到农村集体建设用地进入市场大势所趋，此举将增加市地供给，农地金融与市地金融将走向融合。在此基础上将农地与市地业务合二为一，效率更高。目前，国家开发银行保障房与“棚改”房贷款需要上万亿资金支持，而农业发展银行的政策性贷款需求也很大。笔者建议将现有国家开发银行与农业发展银行部分业务与部门重新组合。在适当时机将之重组为兼有市地金融与农地金融业务的中央土地银行，并在一线城市设区域性分行。

作为特种金融机构，中央土地银行贷款业务分为特种贷款与一般贷款两种，前者主要面向各类农村土地改良、土地利用与农业经营贷款，以及城市保障房等政策性贷款。后者为城市基础设施贷款，一般贷款盈利用来补贴特种贷款。中央土地银行资金来源主要有国家资本金投入与发行土地债券及部分农地与市地地价税与土地增值税的转入等。而土地债券应成为中央土地银行发挥作用的至关重要的金融工具。它既是土地银行筹集长期、低利资金的筹资工具；也是推进新一轮土地改革，进行土地征收与补偿的土地金融工具。