养老金制度死结调查：空转的个人账户会否带来空想的未来养老？

每经记者李泽民发自黑龙江 一项持续了十年的养老政策，如今回到了原点。它就是“个人账户”，曾被试点地区信心满满地“做实”，却日益陷入窘境。空账运转的养老制度，或已行至十字路口。11月26日《城乡养老保险制度衔接暂行办法》开始公开征求意见，“三险”衔接或有希望，但制度完善仍路途遥远。 曾经的老工业基地黑龙江，正背着沉重的养老包袱踽行。《每日经济新闻》记者以黑龙江为样本，调查了基层养老给付现状及对养老金“黑洞”的纾解之道和改革办法，希望给其他有同样烦恼的省份以一定参考。 作为我国首批做实个人账户的省份，在经过了近十年的“试点”之后，黑龙江也和辽宁等省一样，同样面临着养老金支付的巨大压力以及严重的缺口。 《每日经济新闻》记者连日来在黑龙江多个县市调查得知，这样的缺口已是普遍情况，仅伊春和绥化两市的缺口就高达30多亿元，整个黑龙江全省缺口在百亿元之上。 压力非常大——这是基层社保经办机构负责人的心声，他们向记者表示，“现在扩面都扩不下去，我们已尽力了，每个月只能等待上级财政给予的补贴。” 而在社保专家看来，已经行在“十字路口”的养老制度，单凭这般拼凑的支付模式，已经变得不可持续，亟待实施养老制度的全国统筹。 养老金调整之低 严凤琴（化名）大多数时候面带愁容，这位住在肇东市宣化乡的53岁退休工人，每月靠着1300元的养老金生活，“这是我的全部希望了”。 但是，每月的养老金并非都能如数拿到手，“忽高忽低的，没个准数，今年5月份的时候每月还能领1400元，后来又降回去了。” 严凤琴眼下的养老水平，是当地企业退休人员生活的一个缩影。面对不断高企的物价，这些退休职工的生活依旧紧紧巴巴。和大多数人一样，严凤琴寄望于基本养老金的调高，但在今年年初，黑龙江省关于调整企业退休人员的通知出来之后，她却没有太多欣喜。 今年4月10日，黑龙江省人社厅和财政厅两部门联合下发25号文件，该文件称，2011年12月31日前按规定已办理退休，按月领取养老金的企业退休人员及其他参保人员，从2012年1月1日起增加基本养老金。具体调整为，对2011年12月31日正常退休的人员，每月增加102元。同时，缴费年限每满一年，每月增加1元，其他缴费人员按缴费15年计算，其中城镇个体劳动者缴费超过15年的，按实际缴费年限计算。 正是这样的规定，导致不少退休人员心有不平，“我们退休人员按工龄每年才增加1元，比其他任何一个省的待遇水平都低，这种涨幅太少。”有退休职工说。 据《每日经济新闻》记者的调查，黑龙江省按照工龄每年增加1元的政策，维持了该省2009年、2010年的政策。 即使放在全国范围看，这样的调整水平也处在垫底位置。比如最高的浙江为5元，就连位于西部的宁夏也调整为4元，青海为2元，与黑龙江毗邻的吉林为1.5元等。 连续7年来，我国都调整了企业退休人员的养老金水平。今年年初，人社部相关文件也指出，要按照去年企业退休人员月人均基本养老金的10%左右确定调整水平。 但是黑龙江省4月10日出台的这份文件，对企业退休人员的养老金水平的调整依旧维持在了每月102月，缴费年限每满1年增加1元。 有退休人员说，“去年黑龙江各地企退人员人均养老金大约1300元左右，低于邻近的吉林省100元，而北京企退人员的基本养老金水平已达2600元，是黑龙江的两倍。” 对于不少退休职工调高养老金的要求，黑龙江人社部门随后出台了一个补充文件，其中指出，“我省物价水平上涨，生活成本较高，而企业退休人员基本养老金水平仍然偏低。”基于此，当地对2012年的养老金调整予以补充：退休人员再每月增发20元，缴费年限（含视同缴费年限）由每满1年1元/月，调整到1.5元/月。 养老金缺口之巨 与辽宁等地养老金面临严重缺口已为公众所知不同，黑龙江省的养老金收支情况外界所知不多，但事实上，这个老工业基地同样遭遇着养老金压力的不断加码。 去年12月20日，由中国社科院拉美研究所所长郑秉文主编的《中国养老金发展报告2011》发布，该报告指出，“黑龙江和辽宁的养老金缺口超过了100亿元。” 这样的结果，与《每日经济新闻》记者连日来在黑龙江绥化、伊春、齐齐哈尔等地了解到的信息吻合，这些地方基本上都面临着养老金“收不抵支”的窘境。 绥化市望奎县一位主管养老保险业务的局长表示，“我们现在压力非常大，每个月都在等待着上面财政的拨付，除此之外再也想不到其他的办法。” 这位局长对《每日经济新闻》记者说，“今年我们收缴了7000多万元，但是实际发放要到两个亿，所以还有1.3亿元的巨额缺口。” 根据他的介绍，整个黑龙江其他县的情况，与望奎县都差不多，“现在普遍都是这样，（当地）没有几家具有一定实力的企业，县级财政都很困难。” 这样的说法，得到了绥化市社保局一位局长的印证。该局长说，整个绥化市养老金缺口接近15亿元，下辖每个县都存在不同程度的缺口。 黑龙江省伊春市的情况也是这样，“在养老金发放方面，随着缴费基数的逐年提高，离退休人员的急剧增多，养老金缺口越来越严重。”该市具体的收支情况是，2011年全市养老保险费征缴约为12.34亿元，但全年支付养老金达30.71亿元，比2007年末增加22.01亿元，全年养老金缺口近18亿元。 令人忧虑的是，这种缺口情况几乎遍及黑龙江各县。鸡西市鸡东县社保局一位局长告诉记者，“现在经济效益不好，当地群众收入很低，我们一个小县养老金的缺口也要1亿多元。” 前述人社官员向记者估算，在黑龙江省的12个地级市里面，除了大庆以外，如果每个地级市按最少缺口10亿元算，全省缺口在110亿元以上。 养老金扩面之难 11月21日上午，哈尔滨市社保局养老保险服务大厅内，办理养老保险的市民拥塞了大多数空间，他们有的填表、有的咨询、有的等待。 一个不可逃避的现实之虞是，一面是庞大的依赖于养老金生活的老人，一面是捉襟见肘尚未有效纾解的养老金压力，支收的天平仍然处在失衡状态。 今年6月，黑龙江省人社厅厅长林秀山指出，“现在我省参加基本养老保险缴费人员是465万，领取基本养老金人员为361万，养老保险基金支付压力较大。” 这也是基层社保经办机构的共同感受。按照前述望奎县社保局局长的说法，这种压力主要来自养老金的不可持续，“如期发不了，退休人员会有不满。” 每年，他们寄望于上级财政在资金方面多加“垂爱”的同时，另外需要做的一项缓解养老金压力的重要措施就是扩面征缴，这被称为“硬性任务”。 根据《每日经济新闻》记者实地了解，黑龙江省政府每年都会给各县市下达扩面征缴的任务，如果扩面任务完成，那么当地才能获得上级财力的支持。但是，如果完不成任务，当地的养老金只能依靠当地解决。这对于普遍“羞涩”的县级财政而言，无异于雪上加霜，于是，“一定要完成”成了这些社保部门的共识。 但黑龙江省某县社保局长也无奈地表示，“现在收不抵支情况很严重，初期要求完不成任务不给补贴，但实在收不上来也没办法，也得给。” 在他看来，这些曾经的退休职工，由于年岁已高，加之当地也没有相关产业提供适合的岗位，所有的生活来源主要靠1300元左右的养老金来维持。 所以，“无论想什么办法，必须要发养老金”，但后续的隐忧还是让当地人社官员感到了持续的压力，“总不能全部依靠上级财政。” 据了解，绥化市今年的扩面任务是2.1万人，应收保费是12.6亿元，目前这一任务尚未完成，今年即将进入最后一个月，扩面行动进一步加大。 但是，勃利县、绥滨县以及鸡东县等地的多位社保局负责人向《每日经济新闻》记者表示，“现在扩面的难度越来越大，该扩的都扩完了，还是满足不了所需。” 为了进一步获得更多的养老金，缓解养老金发放压力。根据林秀山的介绍，“在过去的7年间，黑龙江省已将7种特殊人群纳入养老保险统筹范围。”具体为，25万人的国有企业混岗职工、5万返城后未正规就业的“老知青”、12万未参保集体企业超过法定年龄的人员、55万“五七工”、“家属工”以及刑事解教人员。 这些人群的扩面“潜力”，在当地人社官员看来，“已经被挖掘得差不多了，现在还可以扩面的对象就是一些个体户，似乎只剩下这部分人了。” 一些地方的人社官员称，“这种硬性的扩面任务，无法从根本上解决问题，每年要求任务都有增长，但没有能力交的还是不交。” 养老金制度之争 中国社科院拉美所所长郑秉文认为，“扩大覆盖面，加强征缴力度这些措施，不能从根本上解决养老保险财务可持续性的问题。” 此前，清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥向《每日经济新闻》记者分析，现在征缴越多，承诺随之就会越多，其后负债越多，最终养老保障的包袱越重。 事实上，这一现象已在一些地方凸显出来。望奎县社保局的官员表示，随着扩面增加，现在每年领取养老保险的人数都要增加近千人，但是缴费的人数增长乏力。 另外，“断保”也随之让养老金再添压力。以望奎县为例，应参保人数为1.7万人，但最终实际缴费人数还不到7000人，这其中“有一万多人早已断保了”。 据记者调查，中断缴费的人群主要体现为无力缴费和不想缴费。“对于一些中年人来说，一年到头才挣1万多元，拿出1000多元参保，家里生活就没了来源。” 有基层人社官员告诉记者，“不想缴费的人主要是年轻一代，虽然当初参保进来，但是总觉得离退休很远，所以缴费并不积极，甚而出现了中断现象。” 养老金收支的压力，就在扩面的难以推进和断保的严重情况之中，日益加重。 在此情况下，由于养老金收缴主体集中在人社和税务两个部门，导致两个部门的收缴积极性都不高。因此，等待上级财力的“输血”，成为不二选择。这些基层社保经办机构等待的“上级财力”，主要是黑龙江省的统筹基金，早在2005年始，该省就实现了养老保险的省级统筹。其主要特征为，“统一企业缴费比例、统一统筹项目、统一计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统、统一管理经办机构。” 这种统筹，在加强养老保险基金管理，增强基金互济功能的同时，成为基层人社部门缓解压力的最主要渠道。伊春市人社部门称，“要全力向省财政申请养老金缺口补助资金。” 人力资源和社会保障部官员此前指出，“在一些地区，出现了当期收不抵支的情况，中央财政通过专项转移支付对这些地区的养老保险基金进行补助，确保按时足额发放。” 在社保专家看来，地方政府主要依靠上级财力转移支付，那么“补”的将是一个无底洞。 今年7月，人社部新闻发言人指出，“为了实现基金的收支平衡，下一步我们将通过加强扩面征缴、推动基础养老金全国统筹、调整财政支出结构等措施。” 这些措施当中，扩面征缴任务仍然作为收支平衡的举措之一，而被学界普遍推崇和认可的解决养老金压力的措施，却是基础养老金的全国统筹。在郑秉文看来，实现全国统筹，“不仅可以彻底解决养老保险财务能力的区域差异与失衡问题，而且还可彻底解决参保人养老保险关系异地转移接续和全国劳动力流动障碍。” ·延伸阅读 先行试点“做小做实”黑龙江个人账户仍被“借支” 每经记者李泽民发自辽宁、黑龙江 试点多年，“空转”还在。 10年前，为解决养老个人账户空账运行问题，相关的改革试点工作就已经启动。作为继辽宁之后最早做实个人账户试点的省份，黑龙江在2005年就以32.4亿元做实了个人账户，为后来的试点省份树立了榜样。 可是时至今日，和最早做实个人账户的辽宁一样，由于统筹账户缴费积累不足以发放当期养老金，“借支”个人账户的做法已不是秘密。 黑龙江一位人社官员告诉《每日经济新闻》记者，“尽管每个市将做实的个人账户基金上报给了省社保机构，但最终这部分资金还是发了出去。” 随着“银发时代”日趋逼近，领取养老金的人越发增多，在此情况下，早于1993年形成的统账结合制度“陷入了进退维谷的境地”。 有社保专家为此忧虑，“养老制度需要作出调整，早调整早走出困境，晚调整成本将更高，指望着扩面和转移支付，这条路走不远。” “空账”持续 1993年，我国按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度（以下简称统账制度）。这一制度的初衷，意在通过个人账户基金的累积和运营实现保值增值，减轻未来人口老龄化的压力。但在当时，并没有设计由原有制度向统账制度的转制成本消化机制。 1997年，统账制度推向全国，但并没有能够如愿实施，原因在于统筹账户的缴费积累不足以发放当期养老金，其缺口还得依靠挪用个人账户基金弥补。相关研究资料表明，1999年，全国养老保险收不抵支扩大到了25个省份，养老保险基金缺口高达187亿元，并且还在持续扩大。 为了解决这种空账运行的问题，在2001年国务院同意辽宁省成为首个“做小做实”个人账户的试点省份，3年后，辽宁养老金的发放出现缺额。 2004年，黑龙江省《完善城镇社保体系试点实施方案》获批，方案显示，在基本养老保险方面，其工作的核心就是“做小做实”个人账户。这个试点方案要求，黑龙江从2004年1月1日起，将基本养老保险个人账户规模从本人缴费工资的11%调整到8%，并从5%起步做实，2007年全部完成8%的目标。 截至2005年底，黑龙江共做实个人账户资金32.4亿元，个人账户完成了由空到实的过程。 可是，与辽宁一样，同样是老工业基地的黑龙江，其国有企业和传统产业比重大，企业离退休人员多，领取养老金的基数越发变得庞大。 有黑龙江人社官员向《每日经济新闻》记者表示，“近些年来，虽然个人账户按照8%都已做实，拿到省里统一管理，但这样造成的当期支付压力非常大。” 当地多位社保经办机构的负责人称，做实之后的个人账户基金，在上报给基金的统筹部分之后，最终还是被发了出去，同样是空账运转。 这与辽宁省的情况大同小异，该省早就借支个人账户基金用于支付目前的养老金。根据公开信息，仅在2011年，辽宁的个人账户基金就被借支76.8亿元。 曾经为扭转养老金缺额、应对老龄化而首创的统账制度，就这样在经过了十年的试点和推广之后，最终还是蹒跚地回到了原点。 在今年年初，财政部社会保障司一位司长公开表示，“近10年中国社会保障制度建设取得巨大成就的同时，也仍然存在一些先天不足和人为失误。” 中国社科院拉美研究所所长郑秉文也称，个人账户做实的制度已经到了十字路口，继续动用个人账户意味着试点“流产”。 全国统筹？ 支出越来越大，收缴的还是不变——这是黑龙江望奎县社保经办机构负责人对养老金收支现状的描述，他说，这一状况随着老龄化的逐渐到来而不断加剧。 对于基层人社部门官员而言，这种压力带来的“痛感”更为强烈，因此他们建议，国家应该通过强制手段，让有“断保”意愿的年轻一代持续缴费。同时，对于已年迈而无能力缴费的群体，“国家应该出台相关的信贷政策，给这些老人提供减息、无息或者低息贷款，促使他们缴费，然后再想办法还款。” 但要从根本上缓解养老金的缺口和收支平衡，一位已在人社部门工作了20多年的官员向《每日经济新闻》记者说，“还是要实行养老保险的全国统筹，这样才能达到平衡。” 郑秉文认为，“统筹层次越低，养老保险财务失衡地区的‘外在化’结果就越需要外部的财政补贴；相反，统筹层次越高，保险失衡地区的‘内在化’结果就无需财政补贴。” 在他看来，如果目前养老保险制度实行的是全国层面的统筹，现在全国范围内半数省份收不抵支的问题自然就被养老保险制度“内在化”了。 《中国养老金发展报告2011》披露，有14个省份都出现了收不抵支情况，这些都需要财政补贴，因此，如果进行全国统筹，基金规模未现缺额的省份可以用来横向调剂。 清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥也表示，“养老金制度应尽早改革，应将养老金交由中央统筹，实行个人账户全民化和市场化。” 但也有不同观点，中国人民大学社会保障研究所所长李珍在此前接受记者采访时称，“全国统筹的好处我是赞成的，但在实践上和私权不匹配。”她说，“社会保障制度持续这么多年，一直在挨批评，就是因为现在社会保障吃大锅饭，每个地方都想少交费多拿钱，所以我不主张全国统筹。” 李珍认为，“县市统筹级别也太低，现在省级统筹最为合适。建议统筹之后两个账户分账管理，建立个人账户基金管理委员会，通过立法赋予独立的权力和身份。” 今年“两会”期间，人社部新闻发言人尹蔚民称，“养老保险的省级统筹现在基本实现，所有的地区都制定了省级统筹的制度，但是制度是不是落实还要进行一些评估。” 尹蔚民说，“与此同时，我们也在按照法律的规定和国务院的要求，抓紧研究制定职工基本养老保险的基础养老金全国统筹的问题，这是一项难度较大的工作。” “订悦2013”——《每日经济新闻》大征订活动，订报有礼。http://www.nbd.com.cn/corp/2013dingyue/index.html