为产业升级“腾地”深圳成立国内首个土地整备局

每经记者 胡廷鸿 发自深圳

在历经多年城市扩张之后，拥有不到2000平方公里行政辖区的深圳市，到2020年新增可建设用地仅剩58平方公里。

可开发土地资源不足，已经成为摆在深圳市政府案头上一个亟待解决的问题。

土地供应告急！对深圳来说，已是不争的事实。而2012年正成为深圳历史上土地供应的转折点。

10月29日，国内第一个土地整备局在深圳正式挂牌成立。这个在原深圳市征地拆迁办行政职能基础之上成立的土地整备局，首要任务便是统筹协调、指导深圳市土地整备、房屋征（收）地以及土地投融资等，以便为深圳未来的城市和产业升级发展腾出地方。

最先面临土地资源不足

无论是通过城市更新改造、土地整理储备，还是以城市发展单元规划来保障城市建设用地供应。土地资源紧张，都是当下深圳所面临的难题。

作为国内发展历史较短的一线大城市，在经历30年城市化和工业化的发展之后，深圳最先面临土地资源不足。深圳市规划和国土资源委员会 （以下简称深圳规土委）统计数据显示，行政辖区面积仅有不到2000平方公里的深圳，预计到2020年新增可建设用地仅58平方公里。

10月29日，深圳市将规土委下属单位征地拆迁办改成副局级建制的土地整备局正式挂牌成立，这也是国内第一个土地整备局。在挂牌仪式上，深圳市规土委主任王幼鹏称，成立土地整备局是深圳进一步完善土地管理制度改革的重要内容，也是面对土地资源的紧张和约束，对进一步拓展深圳土地利用空间，优化产业结构和布局，促进城市规划实施的重要内容。

据了解，新成立的土地整备局的主要职能是，根据城市总体规划和土地利用规划，统筹协调、指导全市土地整备、征（收）地和房屋征收工作，组织编制土地储备专项规划和土地整备年度计划，统筹协调土地资产的经营管理 (含土地投融资)等。

对于深圳成立土地整备局，外界有多方解读。深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁在接受《每日经济新闻》采访时认为，土地整备局的成立，本身说明深圳土地资源已经高度紧张,深圳市需要挖掘存量土地二次利用的土地价值，对大量已使用土地资源进行重新分配，使土地资源更合理利用，这需要一个具体的职能部门来进行管理。

今年7月18日，深圳正式公布实施 《深圳市2012年度土地整备计划》，计划共安排土地整备项目95个，通过土地整备实现2183公顷用地入库，力争到年底为城市发展释放65平方公里建设用地。目前，已完成土地整备33平方公里。

按照深圳市政府的土地整备计划，在“十二五”期间，将通过土地整备释放150平方公里的建设用地，为未来城市发展和产业发展拓展空间。

土地整备破题迫在眉睫

根据深圳市2012年的土地用地计划，供应建设用地总计1868公顷，其中新增建设用地800公顷，存量建设用地918公顷。这是数十年来，深圳存量建设用地首次超过了新增建设用地，这意味着深圳面临新增供应土地不足的局面。

据悉，目前全市建设用地占土地资源总量比例已高达47%。

宋丁指出，深圳的城市发展不可能向周边城市借地，只能依靠已使用的土地再利用。而深圳目前的行政管辖面积不超过2000平方公里，这意味着与其他城市可以向周边拓展的优势相比，深圳城市扩张的局限性更大。

对于深圳“缺地”的现状，此前有业界人士在接受记者采访时表示，一方面是深圳本身行政管辖面积较少，另一方面因为城市快速扩张，土地资源开发跟不上产业发展的需求。

在土地资源“难以为继”的驱动下，深圳市土地整备局的成立，也有着更多的历史背景，但也伴随着深圳土地出让形式和供地结构的变化。

在此之下，通过城市更新要地，成为深圳突破土地资源瓶颈的方向之一。统计资料显示，2011年深圳楼市总体供应量380万平方米，其中150万平方米来自于城市更新项目的供应。

在深圳市的土地整备文件中这样写到，通过市区联动机制的建立健全、市级土地投融资平台的搭建，相关配套政策的出台，土地整备正逐渐发展成为深圳拓宽发展空间、实现土地集约利用的一条重要途径，是深圳新一轮土地管理制度改革的一项重要内容。

“由于有一级土地开发的形式存在，所以土地整备局成立的目标和任务就是要对深圳所有范围内的已使用土地进行重新梳理。”宋丁认为，土地整备可以将城市更新计划纳入其中，对旧有土地进行更新改造，把暂时不能利用的土地作为政府储备用地。

在土地整备过程中，如何按照城市更新的要求开发已使用的土地，如何协调处理政府与业主之间的关系，管理和利用好土地，让土地价值最大化是土地整备要解决的问题。

土地储备面临多重考验

今年5月，深圳土地管理制度改革综合试点启动，拉开了第三次“土改”的大幕。而深圳市成立专门的土地整备局，也被认为是进行土地管理制度改革的尝试。

“目前深圳的土地利用形式转向了城市更新。”宋丁同时也指出，在城市更新过程中，尽管土地所有权归政府，但土地使用权不在政府手中，归业主所有。政府要进行旧有土地整理和加以开发利用，必须完成收回土地给予相应补偿。

由于在城市更新项目中，业主大多没有土地开发权，因而在今年3月出台的深圳市城市更新实施细则中，深圳一改过去城市更新办法中规定的由社区自行申报改造的做法，而将城市更新纳入政府统一主导，并由政府导入大开发商进行改造升级。

这一做法也引来外界的质疑，使得城市更新改造项目更有利于资金实力雄厚的大型国企受益。除此之外，土地整备也为政府协议出让或定向出让的形式将土地资源让给需要引入的大型企业创造了条件。

实际上，深圳成立土地整备局的目的，除了化解城市土地资源瓶颈，另一方面也涉及为深圳产业升级而腾挪空间的作用。

2011年，深圳土地整备计划执行情况中，移交用地大多以产业用地、公共配套、城市交通和市场基础设施用地为主。其中产业用地299.35公顷，占23%；公共配套、城市交通和市场基础设施用地415.57公顷，占32%；规划居住用地和商服用地145.35，仅占总用地11%。

这意味着，深圳土地整备计划中，用于产业升级或产业配套的土地占了大多数。尽管如此，深圳土地整备计划仍然面临一个资金难题。2012年300亿元的土地整备计划总投资中，累计完成投资仅为35亿元，新增的266.15亿资金能否顺利落实，还不得而知。

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