蔡继明：关于以大城市群为主体形态推进我国城市化进程的建议

建议代表：蔡继明  全国政协委员 清华大学政治经济学研究中心主任

关键词：城市化

主要建议：要根据中共十七届三中全会的精神，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。

提案全文：

将城镇化战略改为城市化战略，把“加强中小城市和小城镇发展”改为以发展大城市为主，或以城市群作为推进城市化的主体形态，如果不便改变已有提法，对“小城镇”的发展要做出明确的界定和科学的规划。

一、我国已进入工业化中后期，应优先发展大城市

根据我国习惯划分，人口在20万以下的城市为小城市，人口在20万到50万之间的城市为中等城市，人口在50万到100万之间为大城市，100万到200万之间为特大城市，200万以上为超大城市。按照这样的标准类推，1000万以上的城市，应该称作超特大城市了。本文所谓大城市则指百万人口以上的城市，包括前述特大城市、超大城市和超特大城市。

大力发展小城镇，是我国改革开放初期为适应“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村工业化模式而采取的战略。我国目前的经济发展已经进入工业化中后期，经济发展的动力源已经由农村转移到城市，农村工业化已转向城市工业化，以小城镇为主的城市化模式也应适时转变成以大城市为主的城市化模式，主要理由如下：

1. 大城市是推进新型工业化的基础。一方面新型工业往往是成套机器设备、各类化工原料、精密器械与仪表、高技术的电子元件制造与软件设计等重化工业和电子工业，这些产业要求的经济规模一般比较大，它需要城市功能的服务，需要大规模的工业基础设施支持，需要大量的劳动力，需要产业集聚的效益，需要紧靠它的大用户，需要第三产业的服务，特别是为生产服务的第三产业，而这一切都只有大城市能够方便地提供。另一方面，我国正在走工业化带动信息化、信息化促进工业化的路子，而发达国家的实践表明，大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要载体。

2. 大城市为服务业发展提供了更广阔的空间。从现在起到本世纪中期，我国都面临着巨大的就业压力，而以服务业为主体的第三产业是吸纳就业尤其是农村剩余劳动力的主要领域。服务业的一个重要特点是人口必须集中到一定规模时，服务企业才能盈利，服务业特别是现代服务业才能作为产业来经营。只有在大城市里，门类齐全、高度配套、分工细致、功能明晰的第三产业才会有广阔的生存和发展空间。特别是日常利用频度较少的服务业，较特殊的服务业，在小城市和城镇根本无法生存，只有在大城市中才能得以发展。这就是服务业往往集中在大中城市的基本原因。

3. 大城市比中小城市更能集约和节约使用土地。我国从现在起到本世纪中期，将进入城市化加速发展阶段。城市化的空间扩展必然要占用耕地，而我国目前只有18.2亿亩耕地，党中央国务院提出要保证18亿亩耕地的红线不能突破。要化解城市化占用耕地和保护耕地的矛盾，就必须以大城市为主体加快城市化进程。因为就人均占用的耕地而言，大城市要少于中、小城市，中、小城市要少于小城镇。1998年我国特大城市的人均占地面积为53.4平方米,大城市和中等城市分别为88和108平方米,小城市和建制镇为143和154平方米，小城镇人均建设用地超过特大城市近2倍。

4. 大城市更易于控制和减少污染。从城市控制污染的能力来看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市，特别是小城镇。以1995年为例，当时坐落在全国各个城镇的乡镇企业的总产值占全国GDP的25％，但所排泄的各种污染物，大都超过全国工业污染排放总量的25％。一般说来，一个小城镇，要有供水设施、垃圾处理设施、污水处理设施等城镇的基本基础设施，5万人口才是比较经济的规模。而2003年在我国20600个建制镇中，镇区人口在3万人以上的只有800个。

5. 国际经验提供了有力证据。从世界各国的城市化经验来看，发展最快的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城镇。美国纽约都市群长965公里，宽160公里，占美国面积的1.5%；人口约7000万，占美国总人口的四分之一。20世纪世界相继形成的大都市群还有美加五大湖大都市群、日本大东京都市群、欧盟大巴黎都市群、英国大伦敦都市群。上述五大都市群人口3亿多，在世界经济中举足轻重。

三、以大城市群为主体形态推进我国城市化进程

2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城镇协调发展”的战略。显然，所谓“大中小城市和小城镇协调发展”不等于大中小城市和小城镇同步发展或平行发展，根据人口、土地、工业化程度和经济发展水平等因素，在城市化进程中，大中小城市和小城镇的地位和比重一定是有高低大小之分的。正以为如此，国务院2011年6月颁布的《全国主体功能区规划》， 对“大中小城市和小城镇协调发展”战略做出了更加全面系统的诠释，这就是要构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。这一战略实质上是要形成一种“集中—均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。

可见，《全国主体功能区规划》所确定的城市化战略，是对中共十六大所确定的“大中小城市和小城镇协调发展”战略的具体化，和优先发展大城市战略是完全一致的。

 

四、若干政策建议

1．将城镇化战略改为城市化战略

根据以上分析，我们建议在中共十八大报告和以后的官方文件中，不宜再继续提“城镇化”战略，而应改为“城市化”战略。因为“城镇化”主要是以乡村社区集中为重点，强调的是“农民离土不离乡”、“进厂不进城” 或“进城不落户”、“迁徙不定居”，其结果是小城镇遍地开花，既占用了大量耕地，又达不到城市化的理想效果。而“城市化”战略，不仅强调农业劳动力向非农产业的转化，更强调农村居民向城市居民的转化。

况且，城镇化这个概念本身就很令人费解。如果其中的“城”特指县级以上城市（包括前述大中小和特大、超大城市），“镇”特指县政府和镇政府所在地即建制镇，那么，“小城镇”就应该既包括小城市，也包括建制镇中的小镇。但果真这样理解，所谓“大中小城市和小城镇协调发展”的命题中，就既包含了前后重复的小城市，又漏掉了建制镇中的大中镇。更恰当的表述应该是：大中小城市和建制镇协调发展。如果我们用城市化代替城镇化，可以把建制镇看作是超小城市，这样，中共十六大的提法就可以改为：“大中小城市和超小城市协调发展”。

2. 把“加强中小城市和小城镇发展”改为以发展大城市为主，或以城市群作为推进城市化的主体形态

根据我们从城市的经济功能、吸纳就业的能力、控制污染的功能和占用耕地的数量所做的分析，大城市优先发展战略，优越于大中小并重战略，更优越于小城镇优先发展战略。所以，我们不仅应该用“城市化”战略取代“城镇化”战略，还应该用“大城市优先发展”取代“加强中小城市和小城镇发展”，或按照《全国主体功能区规划》的提法，以城市群作为推进城市化的主体形态。

当然，我们强调大城市（包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群）优先发展战略，并非完全排斥中小城市和建制镇的发展，只是强调在未来城市人口的发布中，大城市要占较大的比重。比如，假定到本世纪中期（2050年）总人口达到16亿，真实城市化水平达到75%，城镇人口的分布为：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制镇占15%。从这个意义上说，只要我们制定出合理的规划，引导城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市优先发展”，也是可以的。

这里建议中央政府放宽对特大城市和超大城市发展的限制。多年来我国一直将100万人口以上城市都定义“特大城市”，政府出台的有关城市化的政策都有“严格控制特大城市规模”的提法，这显然不利于“大城市优先发展”战略的实施。建议对100万－400万人口的大城市，积极鼓励其发展；对400万至800万人口的大城市的发展，要适当加以限制；只是对800万以上人口的城市发展，才有必要严格限制，要争取有更多特大和超大城市发展成具有较强竞争力的国际化大都市。

同时，对人口规模和经济总量已经达到中等城市水平的建制镇，尽快升格为市。比如，像广东省东莞市下辖的虎门镇，其城镇人口已经超过50万，财政收入超过18亿，但仍然是一个镇级政府编制，这就严重制约了虎门城市化的进程和经济社会的发展。

3．如果不便改变已有提法，对“小城镇”的发展要做出明确的界定和科学的规划

如果考虑到中央已经在多个文件中强调发展小城镇，不便加以改变，那就应该对发展小城镇做出明确的限定和科学的规划。应该强调，所谓加强小城镇发展，重点是建设好19234个建制镇中2000个大镇（包括城关镇和中心镇），把相当一部分城关镇发展成小城市，有条件的建成中等城市。绝不是笼统地发展所有建制镇，更不是盲目地发展数以万计的非建制镇。在推进城市化发展的过程中，处在都市群中的小城镇，均可视为大城市的卫星镇来发展；而未处在都市群中的每一个县，最多选择交通条件较好，非农产业发展基础条件较好的一、二个镇，作为县域经济的次中心加以发展。建议到2050年将2000个城关镇和中心镇发展成平均容纳10万人口的小城市或镇级市（总计容纳2亿人口），另外将其余2000个交通条件较好，非农产业发展基础条件较好的小城镇建设成能平均容纳2万人口中心镇（总计容纳0.4亿人口）。

附录：大中小城市和小城镇协调发展的定量分析（2012-2050）

1. 对2020年的预测

到2020年，在预计人口14亿、城市化水平60％的前提下，分别实施大城市优先发展战略和小城市优先发展战略，其结果分别如表1和表2所示。

表1：大城市优先发展（2020年预计人口14亿，城市化水平60％）

区域类型城市化结构预计人口人均建成区建成区占地总量

（不同区域人口比重）分布（万人）面积(平方米)(平方公里)

特大以上城市0.192660053.414204.4

大城市0.14196006312348

中等城市0.11400077.110794

小城市0.091260012415624

建制镇0.0811200148.316609.6

城镇合计0.68400082.8 69580

农村居民点0.45600017095200

全国总计1140000117.7164780

注：人口比重设定结合现实数据与战略微调，人均建设用地取2001年数据，数据来源：《中国城市统计年鉴2002》，中国统计出版社2002年版。

 

表2：小城市优先发展（2020年预计人口14亿，城市化水平60％）

区域类型城市化结构预计人口人均建成区建成区占地总量

（不同区域人口比重）分布（万人）面积(平方米)(平方公里)

特大以上城市0.081120053.45980.8

大城市0.0912600637938

中等城市0.11400077.110794

小城市0.141960012424304

建制镇0.1926600148.339447.8

城镇合计0.684000105.388464.6

农村居民点0.45600017095200

全国总计1140000131.2183664.6

注：人口比重设定按照与大城市优先发展战略相反的比例，人均建设用地取2001年数据，数据来源：《中国城市统计年鉴2002》，中国统计出版社2002年版。

 

通过对表1-2的综合比较可以看出，到2020年，采取大城市优先发展战略，与小城市优先发展战略相比，建设用地将会节约18884.6平方公里。

2. 以大城市群作为主体形态推进城市化的设想

全国主体功能区规划强调，要把城市群作为推进城市化的主体形态，其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发。城市发展要充分利用现有建成区空间，提高单位面积产出率。要在继续提升现有特大城市群整体功能和国际竞争力基础上，在其他适宜开发的区域，培育若干新的大城市群和区域性城市群，形成多元、多极、网络化的城市化格局，使经济增长的空间由东向西、由南向北拓展，人口和经济在国土空间的分布更趋集中均衡。除了长三角、珠三角和京津冀规划涉及三大都市群发展外，其他区域发展规划也都涉及城市群建设，如湖北武汉城市圈、河南中原城市群、湖南长株潭城市群、安徽皖江城市带、江西环鄱阳湖城市群、山东半岛城市群和山西太原城市圈等。西部目前正在规划中的也有11个城市群。东北地区以东北4个副省级城市为中心构筑的4大城市群也在规划中。

以上城市群目前承载人口约44311万人，按照各地规划目标的基本情况以及中国城市化的整体进程，预计2020年全国十多个主要城市群将承载人口55312万人，占届时全国城市人口将达到66%。

表4：全国人口在不同城市群的分布(2010年-2020年)   单位：万人

序号城市群名称2010年2020年

1长三角79469774

2珠三角42305203

3京津冀60007380

4湖北武汉城市圈29563635

5河南中原城市群38724763

6湖南长株潭城市群13841799

7安徽皖江城市带30583761

8江西环鄱阳湖城市群22002860

9山东半岛城市群47005781

10山西太原城市圈9661256

10大都市圈合计3731146212

11西部11个城市群合计40005200

12东北4大城市群30003900

全国城市群承载人口总计4431155312

数据来源：国家统计局2010年人口统计，结合各地城市群现状及规划目标整理。

 

3．对2050年的预测

根据我们的测算，如果采取“小城镇优先发展战略”，要在2050年达到75％的城市化水平，建设用地总量要增加到203300.8平方公里，比1998年全国城乡建设用地的总和195663平方公里还要多出7637.8平方公里（见表5）。而采用大城市优先发展战略，全国城乡建设用地只有166600平方公里，比1998年全国城乡建设用地总和还减少了29063平方公里（见表4），比小城市优先发展战略要少占用36700.8平方公里耕地。由此可见，那种认为城市化必然导致耕地总量减少的观点，显然是以小城镇战略作为出发点的。

 

表4：大城市优先发展（2050年：预期人口16亿，城市化水平75％）

区域类型城市化结构

（不同区域人口比重）预计人口分布（万人）人均建设用地

（平方米）建成区占地总量

(平方公里)

特大以上城市0.304800053.425632

大城市0.15240006315120

中等城市0.101600077.112336

小城市0.0580001249920

建制镇0.1524000148.335592

城镇合计0.7512000082.298600

农村居民点0.254000017068000

全国总计1.00160000104166600

数据来源：《中国城市统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年版。

 

 

 

 

表5： 小城镇优先发展（2050年：预期人口16亿，城市化水平75％）

区域类型城市化结构（不同区域人口比重）预计人口分布

（万人）人均建设用地

（平方米）建成区占地总量

(平方公里)

特大以上城市0.071120053.45980.8

大城市0.0812800638064

中等城市0.101600077.112336

小城市0.254000012449600

建制镇0.2540000148.359320

城镇合计0.75120000112.8135300.8

农村居民点0.254000017068000

全国总计1.00160000127203300.8

数据来源：《中国城市统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年版。