蔡继明：关于确保国家粮食安全的建议

建议代表：蔡继明  全国政协委员 清华大学政治经济学研究中心主任

关键词：粮食

主要建议：建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。

提案全文：

农业是国民经济的基础，民以食为天，粮食安全是国家安全、社会稳定的重要保证。下面从根本途径、制度基础、机制保障三个层面，提出我的建议。

1. 加快城市化进程，让较少的农民耕种较多的土地，实现农地适度规模经营

2011年中国的城镇化水平虽然已经超过50%，但其中近2亿居住在城镇中的农业户籍人口仍然处在“半城市化”状态：他们被统计为城市中的非农就业人口或常住人口，但难以像本地的非农户口居民那样分享到城市化带来的城镇居民的社会待遇，他们并没有隔断与农村土地的联系，一旦失业，就必须回到农村务农。而在总数为2亿的农户耕种18亿亩土地，户均耕地面积只有9亩（世界上最小的土地经营规模）的情况下，任何使现有农民脱贫致富的企图都是徒劳无益的。只有加快城市化进程，争取在本世纪中期使我国的城市化水平达到80％，让进城务工的农民彻底脱离农村的土地从而变成真正的城市居民，才能使农村户均耕地达到50亩适度规模经营的最低要求，从而使种粮农民的收入至少达到进城务工的水平，这样才能调动广大农民种粮的积极性，确保粮食产量稳定增长。

 2. 推进土地制度改革，遏制城市空间的盲目扩展，加速农地的流转，实现农业的产业化和现代化

首先，要改革征地制度，缩小政府征地的范围。对于城市建设中非公益性土地需求，要通过市场来满足。要落实中共十六届三中全会的精神，允许农村集体建设用地进入市场，做到和城市国有建设用地土地、同权、同价。要适时推出房地产税，使之成为地方政府稳定的税收来源。这样，在有效遏制地方政府的征地冲动，实现城市建设用地的节约和集约使用的同时，使现有耕地的数量得到有效的保护，从而为确保国家粮食安全奠定物质基础。

其次，要适时降低收回承包土地的条件。建议在社会保障健全的基础上，将收回土地承包经营权的条件放宽为：“承包期内，全家迁入城镇，转为非农人口并享受城镇居民社会保障的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”而不应当以是否进入设区的城市作为是否交回承包地的条件。

再次，要适时出台农村集体建设用地流转办法。随着城镇化步伐加快和农村劳动力的转移，部分务工经商农民在城市有了较稳定的非农收入和住所，农村出现了较多宅基地和农房空置现象，出现了城市建设用地不够用，农村建设用地大量闲置的矛盾。因此，从国家层面出台农村集体建设用地流转办法势在必行。一是对城市建设用地指标与农村建设用地指标实行跨地区有偿流转的办法，使耕地达到异地占补平衡。二是在镇、村辖区内实行农村建设用地用于发展农村二、三产业和新农村建设中的居民点建设。三是对农村宅基地和农房使用权实行有偿流转。允许各类规模经营农业生产、农产品加工的业主，在尊重农民意愿的前提下有偿使用和改造农房。

最后，建立农村居民自愿退地补偿制度。在强制征地补偿上我们已经有了一套比较完善的制度，但在农村居民自愿退地上，我们还没有一套成熟的办法，甚至可以说连具体手续怎么办都还不太清楚。随着城市化进程的加快，现在有大批农业人口被吸收到城市中来，其中的一部分在城市稳定就业、立足安身后，就有了自愿退出农村的承包地、宅基地转入城镇定居的愿望，而且从发达国家的经验来看，这个过程还将持续相当长的时期，这样一个重大的制度缺失，必然会影响到农业、农村的现代化进程。目前，我们的土地法律制度只对非自愿失去土地的补偿有系统性规定，对自愿放弃、转让土地却没相关规定，不利于土地的流转，使土地这一最基本的生产要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我们必须在原有的土地法律制度上“打补丁”，完善关于自愿放弃、转让土地的相关规定，使土地的作为生产要素能够活起来，促进农业和农村的现代化。

 3. 建立确保国家粮食安全的长效机制

粮食安全和保护耕地本来是公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本应该由全社会共同承担。如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此，建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。总之，既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。

建议加大农业补贴力度，完善农业补贴政策。增加对重要农产品和“菜篮子”产品的生产性补贴，加快健全粮食主产区利益补偿机制，使主产区的大县、大市、大省的财政收入和水平逐步达到全国平均水平。对河南省、黑龙江、吉林、江西等产粮大省和700个产粮大县，在农业补贴方面予以特殊倾斜。较大幅度提高粮食价格，对种粮的补贴要和粮食产量、粮食的商品化率挂钩，进一步调动粮食主产区政府和广大农民生产的积极性。同时，完善与农资价格挂钩联动的农资综合补贴动态调整机制，增强农民对农资价格上涨的承受力。

要重点加强现代农业、农田水利等方面的支持力度，加快全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划的实施力度。扩大农业政策性保险的险种，加大对农业保险的支出力度。切实加强农业基础设施建设，确保用于农业的投入每年有效的较大幅度的增长，建立国家公共财政对农业投资稳定增长的机制。

各级人民法院，要无条件地受理违法占用耕地的案件，对于农民保护耕地的举报、上访和诉讼行为，要给予保护和奖励。只有这样，确保国家粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致；中央政府保护耕地的政策与地方政府保护耕地的自觉行为才能一致