发展经济与保护耕地别拿“矛盾”说事

每经记者  张敏  周晓芳

话题缘起

        上周，《每日经济新闻》独家报道了广东揭阳地区的部分基本农田在“经济发展”指挥棒下，被私自论“间”卖，而对于这些耕地性质的变化和土地规划的变化，当地有关部门至今没有给出令人信服的解释。

        就在9月底，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室对10个省、区、市进行了抽查，发现广东、江苏、山西、上海4个省、市出现了耕地明显减少的现象。在扩大内需、保增长的大背景下，“18亿亩耕地红线”正在遭受着考验。而最近国务院下发的十部委关于抑制部分行业产能过剩和重复建设的通知，更考验着土地管理部门的监管能力。

        或许我们需要解决这样一个矛盾，即经济发展正在将更多的农田变为建设用地，而粮食安全又要求我们必须保有一定量的耕地。如何既保证经济发展，又不突破耕地红线？在保护与发展之间，需要各级政府掌握有高超的平衡术。

        对此，《每日经济新闻》邀请了土地规划、宏观经济和“三农”方面的专家，为您进行深入分析。

失效的监管

        由于土地是集体所有，干部代表农民的意志，即使农民有反对的声音，也很难叫得响。从现行法律看，有了类似把老鼠交给猫来看管的情形。

        NBD：各位专家好！上周我们报道了广东揭阳地区的部分农田被私自论“间”出卖的现象，它反映的问题是深远的，也就是中国的耕地正在被各种建设项目“蚕食”，根据各位的了解，类似现象在全国多不多？

        党国英：就广东揭阳地区普宁市交丙坛村的问题是否违法，需要相关部门来确认。可以确定的是，类似的问题很多。在我们的调查中，还看到很多地方由于土地没有农业利用价值，地方官员擅自转为非农业用途；有的农村干部干脆自作主张，在没有获得土地部门审批的情况下，已经展开建设工程。

        曹建海：由于审批手续较为繁琐，很多地方政府在未办理征地手续的情况下进行“先占后征”，甚至连占补平衡也不做。有些地方是这样操作的：想要1000亩地，先把这个申请报上去，申请中把怎么占、怎么补都写得很清楚。由于审批的程序较多、时间较长，在审批过程中，就先占100亩地用着。至于能不能批下来？批下来以后，耕地能不能补上？对农民怎么补偿？这并不是他们最关心的事。这种地方政府违规的现象很普遍，说明我们的审批制度是失效的。

        NBD：今年国土部多次强调一个原则，就是“先补后占、占补平衡”，也就是说，在规划中占用耕地时，要先把补充的耕地准备好，补充的部分不能少于被占用的部分，但国土部也曾公开表示，“占补平衡”在执行中存在很大的问题。为什么出现这种问题，现有的制度能否解决问题？

        邹晓云：对于这方面的监管，依靠部委很难做到，现在有国土资源部监察司、国家土地督察总局在做这方面的工作，但毕竟人手有限，他们只能在小范围内抽查。主要的督察力量应该在地方上，但地方政府既是监管者，又是最大的土地使用者，“既用地，又执法”，这确实是非常大的矛盾，短时间内很难真正解决。还有一点就是，农民对土地做不了主。我们的土地是集体所有制，但却是管理者在做决定。如果真正是农民做主，我想他们不会轻易做这样事情，农民一定会想，失去了耕地，今后该如何生存？而很多地方政府却未必考虑这些问题。

        NBD：党教授研究“三农”问题多年，您对监管的问题怎么看？

        党国英：就现有的法律和规划框架而言，有两个渠道解决这个问题：第一个渠道是通过政府。现在对这一问题的监管主要有两个部门，一是国务院第二次土地调查领导小组办公室，另一个是国土部的全国土地督察办公室。但是仅从人手来看，他们是忙不过来的。另一个渠道是通过承包土地的农民。但是，由于土地是集体所有，干部代表农民的意志，即使农民有反对的声音，也很难叫得响。从现行法律看，国家对土地的管理是通过村级组织来实现，于是有了把老鼠交给猫来看管的情形。

规划需公开

        地方政府不公开规划方案，可能有两种情况：一是规划方案本身就不合理；另一种就是地方政府本身就没有严格遵守规划。

        NBD：在广东揭阳，当地村民不知道自己的耕地已被重新规划，也不知道耕地的新用途是什么，对于这种规划方案不透明的现象，各位怎么看？

        邹晓云：这种现象当然是不合理的。规划方案涉及投资者、政府、被征地农民，乃至整个区域居民的利益，凡是利益相关方都应该有知情权，规划方案也应该接受社会监督。地方政府不公开规划方案，可能有两种情况：一是规划方案本身就不合理，没有根据当地的经济结构、发展水平、耕地和环境保护等进行科学地规划，经不起批评；另一种就是地方政府本身就没有严格遵守规划，存在默许变更规划，甚至带头破坏规划的现象。像这个案例中，房子不是偷偷摸摸盖起来的，政府不可能看不见，不管是默许还是管不了，总之地方政府是有责任的。

        曹建海：同样一块地，作建设用肯定比作耕地用能获得更大经济效益。在巨大的商业利益诱惑下，在“唯GDP论”的思想下，地方政府在制定规划时往往不顾及环境协调、社会公平等问题。所以说，我们现在的情况就是“经济繁荣，尘土飞扬”。

        NBD：“18亿亩红线”本身就是一个规划，但是随着我国经济的发展和城市化的推进，地方政府多多少少在触碰这条红线，在经济发展中，“耕地红线”果真就是一个障碍吗？

        邹晓云：不管存在什么矛盾，耕地红线是一定要划的。外界对“18亿亩红线”的质疑，主要在于“18亿亩”是怎样测算出来的？是否合理？实际上，从耕地保护的角度讲，没有红线，就谈不上什么保护。每个国家都很注重对耕地的保护，只是保护方式不一样。在一些国家，每批一块地都要经过立法部门的批准，这比红线还要严厉。我认为，我国的“耕地红线”还只是一个数字，实际上还很虚，有必要把它落实到图上甚至是地上，“耕地红线”需要划得更细一些。

        曹建海：在规划中，不仅是耕地、环境、人口、社会资源等都是有“红线”的，不能为了GDP而不择手段，否则，GDP再高，我们没有粮食吃了，没有生存环境了，那还有什么用？这是一个可持续发展的问题。

        党国英：我认为规划不仅要公开，还要进行立法。近年来，土地政策越来越严格，国家对土地违法违规的查处力度也在不断加大，实际情况却是“算账算不过中央，捣鬼捣不过地方”，很大一部分原因在于没有纳入法律监管范围。我认为规划本应是法律，要交由立法机关议定，并要像法律那样严格遵守。

农民很“受伤”

        在很多情况下，政府征地时所谓获得农民的同意，其实是很勉强的，甚至是强制性的。土地使用权变更不该用“少数服从多数”的原则。

        NBD：根据我们的了解，一些地方在类似的农地出让中，农民是自愿的，因为政府给予他们的补贴比较丰厚。在土地出让中，农民的利益看上去好像并没有受到损害，几位专家如何看这种现象？

        邹晓云：在广东、浙江等一些经济水平比较发达，对土地需求较多的省份，确实存在着这种现象。短期来看，农民得到的收益很高，但长期却未必如此。因为在这块土地上，将来要做出哪些规划？这块土地未来能增值多少？被安置后的生活来源怎么解决？没有了土地未来有什么风险？这些问题农民未必都很清楚。所以在这种情况下，农民是不是真正得到了应有的实惠，利益是否真正没有受损，不能简单判断。

        我曾经遇到过类似的事情：一个农民卖地后，没有地种了，只能靠打工、做些小买卖来维持生计，生活非常艰难。他后来想，如果当时不卖地就好了，但是已经晚了。在很多情况下，政府征地时所谓获得农民的同意，其实是很勉强的，甚至是强制性的。

        NBD：为什么会出现这种情况？

        党国英：这就涉及农民土地的产权问题，即农民是否拥有相对完整的耕地财产权。在我国，不经农民同意，村委会能够以“集体”的名义进行土地用途变更，也就是说，在土地使用权变更中，存在“少数服从多数”原则。总有一些问题是不能用投票来解决的，我们有很多该用“少数服从多数”原则的地方没有使用，但土地使用权变更是最不该用的地方，我们却用了。

        同时，土地纠纷的仲裁机制也不尽合理。在我国，农村社会冲突的第一原因就是土地问题。我认为，土地的管理和纠纷仲裁权力不能同时掌握在村委会手上，应该分离出来。

        曹建海：一些地方政府随便给点好处就能把土地从农民手上拿回来，从某种意义上，也说明种地的收益太低。近些年，我们对“三农”问题非常重视，也出台了不少惠农政策，像粮食补贴、农业补助、农村社保等，但很多地方都没有执行到位。一方面是由于某些地方政府的腐败，另一方面，一些地方政府的财政确实紧张，拿不出钱来。我认为，像农村社保、粮食补贴这类资金应该由中央财政来承担。

制度要改进

        要将规划进行立法，通过人大进行监督。这样的话，规划成为远期目标，不会因地方政府换届而进行调整。同时，信息透明的问题也迎刃而解了。

        NBD：我国有那么大的国土面积，相比之下，“18亿亩”耕地并不是一个很大的数目，建设用地是不是真的不够用？

        邹晓云：这么多年来，我们一直说建设用地供应不足，并不一定是因为建设用地真的不够用，更多是因为在建设用地审批的过程中，要经过的法律程序很多，效率很低。

        实际上，在城市的郊区，还存在着大量未利用的土地。在很多国家，郊区是环境优美、土地利用也很合理的地方，很多城里人流向郊区。但是在我国，郊区的农民却喜欢涌向城市，把自己的房子和土地空置下来，使得土地的利用率很低。同时，由于早先的规划不尽合理，不少城市的市区内也存在很多利用率低的土地，即使在经济发达的地区也是如此。另外，农村也存在大量闲置土地。前几天我去了广东的梅州，发现一些村子人都走了，剩下不少老房子和大量闲置的土地。如果把上述问题都考虑到，保护耕地与建设用地之间，并不存在很尖锐的用地矛盾。

        NBD：既然存在如此多的问题，现有的土地制度有没有可以改进的地方？

        党国英：首先应该将规划分层次，不能由一个部门进行管理，这样是管不过来的。多元化是当今国际土地利用规划的特点，作为一种政策的工具，土地利用规划与国家的发展历史、政治体制、经济体制、经济发展阶段、资源状况等有着不可分割的关系，建立适合我国国情的土地利用规划方法尚需探索。

        其次是让农民拥有相对完整的耕地财产权。完整的土地产权包括使用权和收益权，土地使用权还会受到地方政府或社区规划的制约。因此，要实现土地产权明晰，各级政府的土地利用规划必须严格、稳定、规范，否则“产权明晰”就失去了意义。但是，要最终解决问题，还是上面说到的，将规划进行立法，通过人大进行监督。这样的话，规划成为远期目标，不会因地方政府换届而进行调整。同时，信息透明的问题也迎刃而解了。

        曹建海：现有的制度会损害农民的权益，并给一些地方官员腐败空间，我认为是该反思土地管理制度的时候了。我认为要真正建立土地交易的市场化机制，并让政府从土地交易链条中退出，政府退出后，可以有效地压缩土地交易中的腐败空间。首先要给予农民支配土地的权利，让他们直接跟土地利用者谈判，成为交易的主体。同时，政府应该成为一名土地规划者和冷酷的监管者，而不是市场交易的参与者，这要有个前提：土地利用规划一定要经过严格的测评。

        NBD：根据各位专家的观点，我们可以看出，在我们目前的土地规划和利用中，不仅存在着执行不到位，还有制度的失效。我国经济增长与耕地红线的矛盾、城乡二元结构的现状，以及社会发展和城市化进程中的诸多挑战等问题，是值得我们反思的。感谢各位专家的精彩分析！

　对话记者

每日经济新闻记者：张敏  周晓芳

对话嘉宾

邹晓云  中国土地勘测规划院副总工程师

党国英  社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任

曹建海  社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任



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