国企改革新五年路线图划定 15.5万户企业面临分类

每经实习记者冯彪 国企改革顶层方案正式落地。据新华社报道，9月13日中共中央、国务院近日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》，划定了未来五年国企改革的路线图和风向标。 按照《意见》，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。 此次《意见》明确提出，将国有企业分为商业性和公益性两类。《每日经济新闻》记者注意到，截至2013年，全国独立核算的国有法人企业已达到15.5万户，这意味着15.5万户国企面临着类别划分。 中国政法大学教授李曙光表示：《意见》体现了两套话语下的精细化改革。一是国有企业做大做强做优、保值增值，落实到改革措施上，就是要通过管资本的方式，使国家安全、国民经济命脉等重点行业国有资本更集中。二是市场化，即主要强调混合所有制、员工持股和国企效率的提升。前者更强调党的领导，后者侧重防止国有资产流失。 国企分两类厘清角色 30多年来，国企改革不断推进，国企规模和质量都已今非昔比。根据财政部公布的数据显示，2003年国有企业净利润仅3202.3亿元，而2014年，国有企业利润总额为24765.4亿元，其中，中央企业17280.2亿元，地方国有企业7485.2亿元。 财政部公布的数据显示，2013年，全国独立核算的国有法人企业15.5万户。其中，中央企业5.2万户，地方国有企业10.4万户。中央企业中，中央部门企业9988户；国资委监管企业3.8万户；财政部监管企业3614户。到2013年年末，全国国企职工人数3698.4万人。 但此前国企并没有明确的职责划分，许多国企“盈利与服务”兼顾。而此次意见明确提出，将国企分为商业类和公益类两类。 多位接受记者采访的专家都将国企分类视为改革的前提和基础。有专家称，这些年，国企一直面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面，要通过盈利性来保证自己不断发展壮大，另一方面，又要服务公共目标，常要干些不盈利的事。这样的角色不清导致行为偏差。 值得注意的是，《意见》提出按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案。李曙光告诉《每日经济新闻》记者，这主要是因为现在5.2万家央企，除国资委管理的一部分外，还有很大一部分由财政部等部委管理，谁出资谁分类能够界定不同部委在国企分类上的权限。 但是《意见》暂未具体明确划分方式。此前一位央企负责人告诉《每日经济新闻》记者，目前国企多为混业经营，要明确划分类型还比较困难。例如，中粮集团，既担负保障国家粮食安全的责任，这可能算公益，但是中粮也经营着地产等商业性业务。 健全法人治理结构破除“一言堂” 《每日经济新闻》记者梳理发现，早在上世纪90年代，国企就开始探索建立股份制等现代企业制度。2004年之后，国资委开始推进在国有独资公司中建立董事会制度。 一位国企负责人也曾向记者介绍，虽然多数国企都设置了董事会，但对于目前一些没有完成公司制、股份制改制的国企来说，设置董事会与相关法规不符。他说，一般来说，董事会是股份制公司的产物，由股东大会选举，但现在却多是政府任命。 《意见》也认为，“一些企业董事会形同虚设”，存在“‘一把手’说了算的问题”。中国企业研究院首席研究员李锦认为，出现上述情况主要因为法人治理结构不健全，政府一股独大，有时还遵循计划经济的做法，有的党委书记作为第一把手不由自主地扮演着独断独行的角色。 对于国企负责人的选聘，《指导意见》提出对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法，同时继续深化企业内部用人制度改革，合理增加市场化选聘职业经理人比例，真正形成企业各类管理人员和员工的合理流动机制。 国资监管模式重大变革 在监管层面，《意见》突出以管资本为主，推进监管机构职能转变、改革授权经营体制、推动国资合理流动优化配置和推进经营性国有资产集中统一监管。 《意见》将以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。这意味着，此前由国资委管理国有企业的两级模式转变为国资委、投资运营公司和国有企业的三级管理体制。国有资产监管机构将对投资运营公司履行出资人职责，投资运营公司则对所出资企业行使股东职责，承担国有资产保值增值的责任。 李锦告诉《每日经济新闻》记者，国有资本经营公司其主要功能是在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本，充当赛场上的“教练员”，而国资委则作为对国有资本的统一监管者充当国家队的“裁判员”，国有实体企业是“运动员”。 除了开展类似“淡马锡”政府直接授权运营公司履行出资人职责的试点外，对于优化国有资本优化配置，《意见》要求以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。相关专家介绍，这意味着国有企业将有进有退，特别是可能从一些竞争性行业逐步退出。 混改“稳妥推进”不设时间表 从此前陆续公布的地方国企改革方案来看，多地都设定了国企混合所有制改革的比例目标。本次《意见》指出，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。 《意见》还鼓励非国有资本投资主体参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股，提出试点先行，健全审核程序，规范操作流程，严禁暗箱操作，防止利益输送。 李曙光告诉《每日经济新闻》记者，“混改涉及国有资本进退的问题，内容比较复杂，牵涉到哪些企业可以混改、参与主体、混改主导权等问题。因此与之前的提法相比，此次《指导意见》显得稳妥一些。” 对于国企员工持股，《意见》称，探索实行混合所有制企业员工持股，在试点取得经验基础上稳妥有序推进。推进混合所有制改革要依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失。 据《每日经济新闻》记者了解，所谓员工持股并非全员持股，而是“优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所，高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。” 李锦认为，必须认识到，国有企业是我国经济基础中“以公有制为主体”的重要体现，国企改革不管怎么改，其核心都应当是解决公有制与市场经济相融合的问题，而不是危害到公有制的主体地位。