西铜同城化遇多方利益博弈 铜川转型“像爬陡坡”

每经记者 张静 实习记者 李俊明 发自西安

很多资源枯竭型城市转型的步伐都很沉重，陕西省铜川市正经历着相同的窘境。铜川曾凭借得天独厚的煤炭资源禀赋，成为西北乃至全国重要的煤炭生产基地。然而，因煤而兴的铜川，终究难逃资源枯竭的宿命。2009年，铜川被列入全国第二批资源枯竭型转型试点城市，走上了转型之路。

为了从“黑色煤城”向“绿色休闲养生城”转型，铜川建设新城区，对传统产业升级改造，并在中医、中药材上大做文章……但因自身区域面积、人口、市场有限，铜川显得势单力薄。为此，在国家建设丝绸之路经济带和陕西建设大西安的契机下，西（西安）铜（铜川）同城化再次被提上议程。不过，西铜同城化的进展并不太乐观。

由西安向北，约1个小时的车程，即可抵达被当地人称为老城区的铜川王益区。《每日经济新闻》记者在此看到，整个城区夹在山峦之间，显得狭长而拥挤。低矮的房子、狭窄的道路、废弃的矿区，更添几分破旧感。

与此形成鲜明对比的是，28公里外的铜川新城则是另一番面貌：平地而起的高楼、宽敞的马路、随处可见的塔吊……出于推进城市转型和扩大城市范围的考量，铜川市政府选择搬迁至此。

作为资源枯竭型城市，铜川正试图摆脱对于煤炭等资源的依赖。按照铜川的规划，其转型路径为调整工业结构，在新城规划工业园区，对传统工业升级改造，依托“药王”品牌做足中医药材，建设生态宜居城市，变“黑色煤城”为“绿色休闲养生城”。

为了加快转型，铜川正在谋求西铜同城化。8月底，铜川市常务副市长相红霞在陕西省人民政府网站在线访谈栏目中透露，铜川将加快西铜同城化步伐。

然而，西铜同城化并非易事，西咸一体化便是前车之鉴。因行政壁垒、利益平衡等问题，蹒跚10余年的西咸一体化一直进展缓慢。

“同城化”侧重经济协同/

8月27日，相红霞对外披露，西安与铜川两市正在加快同城化。其中最引人注目的是，铜川将取消“0919”区号，接入西安“029”区号，西铜城际铁路也将于明年启动建设。

事实上，西铜一体化的概念早在2002年就被张宝通 （现任陕西省决策咨询委员会委员）等学者提出。张宝通在接受记者邮件采访时称：“构建大西安都市圈，就该让铜川成为西安的卫星城，推进西铜经济一体化。如果铜川不融入大西安都市圈，就没有太大的发展机遇。”

陕西省区域经济研究会会长白永秀则主张把铜川等地合并进西安，因为西安现在的经济体量太小。

铜川市发改委主任戎河山透露，官方层面对于西铜同城化的提及，始于2008年。2009年，铜川被认定为资源枯竭转型试点城市，而西铜同城化被认为是转型的一个方向。

铜川市发改委针对 《每日经济新闻》记者的采访复函称，陕西省为进一步促进关中率先发展，在2010、2011年逐渐明确了西铜同城化的思路和路径。

值得注意的是，学术界最早提出的是“西铜一体化”，如今政府的定调却是“西铜同城化”，二者之间有微妙的差别。“为避免与西咸一体化混同，才改提西铜同城化。即便是最早提及的一体化，也是经济单方面的一体化。”张宝通解释称。

实际上，铜川要在行政上与西安真正连为一体，难度极大。“西咸是全面一体化，要合二为一组建大西安，西铜经济一体化则是构建大西安都市圈。前者是合二为一，后者是同而不合，建设卫星城。”张宝通称。

记者了解到，西咸主城区相距离不足20公里，且两地地域接壤，容易从地域上连成一片，土地审批方面亦不牵扯第三方。而铜川与西安有近1小时车程，中间还有咸阳与渭南的部分区县。

包括积极呼吁西铜同城化的张宝通也承认，西铜不可能全面一体化，地域的间隔带来的难度不小。张宝通在给记者的一份研究报告中提及：建议将原属渭南的富平县划归铜川，再将属咸阳的彬县、长武县、旬邑县和淳化县并入铜川，以扩大铜川城市容量，与西安相接。然而，要更改行政区划绝非易事。

此外，比较西铜两地的产业联系可发现，西安科技教育、高新技术、先进制造、金融贸易实力雄厚，铜川能源、建材、土地、农产品有优势，产业互补较突出；而西咸两地产业相近性大于互补性。

两地反应冷热不均/

据张宝通透露，2008年政府层面提出西铜融合概念后没多久，这一项目便被搁浅。当时铜川希望陕西省调整行政区划，组建大铜川。但陕西省觉得调整行政区划比较复杂，条件不成熟，因此西铜同城化与组建大铜川一并被搁置。

如今，丝绸之路经济带的战略构想为西铜同城化带来了推进的契机。铜川市认为，按陕西省的构想，要做大丝绸之路起点经济，首先要做大西安。而铜川属于关天经济区次核心城市，自然该纳入到丝绸之路经济带的范围内。共建丝绸之路经济带，为西铜同城化发展创造了先决条件。

张宝通认为，丝绸之路经济带为大西安的发展带来了契机。而西安要建设国际化大都市，就目前的经济体量来说还远远不够，因此也需要推进西铜同城化。

不过，记者注意到，对于推进西铜同城化，显然铜川比西安更为急切。铜川市政府在2014年5月的一份《对铜川市资源枯竭转型问题的思考》中称，铜川目前对资源依赖很大，铜川市沉陷区面积大，民生问题日益凸显，这三方面成为铜川转型迫在眉睫的问题。而据戎河山透露，除了从资源型城市转向生态宜居城市，西铜同城化亦是铜川转型的一个方向。

此外，记者在搜索关于西铜同城化的公开资料时明显感觉到，铜川方面提供的报告或相关信息远多于西安。

而从双方对同城化的推进上，亦可窥出各自的态度倾向。以2013年7月西铜两地发改委就两市同城化发展工作召开的座谈会为例，西安市政府官网提供的当日座谈会报道显示，铜川方面介绍了铜川市加强战略合作的前期筹备情况，提出了两市合作的思路，为下一步开展合作提出了建议。铜川市发改委一名负责人甚至详细点出，双方应重点在交通、通信、旅游、招商等方面优先推进同城化。而西安方面提得则极为宏观：“加强两市战略合作方面要把省委省政府的精神学习好、贯彻好、落实好，要体现‘讲原则、讲方向、讲情义’，共同推进两市同城化发展，实现互利双赢。”

对于两地在推进同城化方面的心态，张宝通分析称：“铜川太小，如果不融入大西安都市圈，就没有太大的发展机遇。而西安在行政区划暂时不能调整的情况下有能力靠自身发展。为了避嫌，西安对西咸一体化、西铜同城化发展都不太主动。”

实质融合遇多方阻碍/

尽管10多年前就有学者提出西铜融合，但直到2010年，西铜同城化才被提上议事日程。相红霞对外表示，在陕西省提出的“建设大西安、带动大关中、引领大西北”的举措下，将进一步加快西铜同城化。

《每日经济新闻》记者获取的一份西铜双方关于同城化的发展战略合作框架协议（征求意见稿）显示，铜川、西安将在相互协调空间、相互融合产业、相互支撑公共服务、相互补充文化旅游、相互共享信息资源五方面展开合作。

在这份协议中，最具标志性的是，双方将加强通讯网络的整合，联创智慧型城市。最先融合的将是两市的电话区号，即铜川接入西安“029”区号。另一具有标志性的是西铜城际铁路的修建。相红霞在访谈中称，这条连接西安与铜川北市区的铁路2014年6月已获国家发改委批准，明年上半年开工建设，2018年建成。

记者注意到，西铜城际铁路建成通车后，往返西安与铜川北市区的车程只需40分钟。

除了基础建设方面的对接，在最重要的产业整合、企业合作方面，上述协议提到，共建铜川新区西铜同城化产业示范园，并鼓励和支持西安或铜川的大集团、大企业优先选择对方城市布点项目，通过共同研发和参股控股等方式加强合作。

在企业互动与产业转型合作方面，西安将发挥现有的“五区一港两基地”和渭北工业区的优势，引导产业梯度向铜川转移，并发挥技术和装备制造的优势，而铜川提供资源保障。双方还提及推动旅游融合发展，通过对西安、铜川自然和人文等资源的整合，联网两地旅游网站，打造西铜大旅游圈。此外，上述协议还提及支持陕文投等大企业加大景区开发力度。

据悉，西铜同城化将成立战略合作领导小组，办公室设在两市的发改委。两市的交通、旅游和商贸等部门将根据相关职能，制定具体落实方案。

尽管上述协议已经为西铜同城化描述了一张详尽的蓝图，然而，无论是“一体化”还是“同城化”，若要取得实质性的融合，绝非易事。以西咸一体化中最具象征性的电话区号为例，虽然西咸一体化2002年便开始，但直到2006年9月，两地之间的通电话才脱离了“长途话费”档，共用“029”区号。然而，由于各方利益博弈，要降低通话资费标准却阻力重重。2013年年4月，西部网报道称，“西咸并用区号多年用户异地接电话仍需交 ‘跨区费’”。直到今年，两地通话资费才彻底实现一体化。

交通方面也不乐观，《每日经济新闻》记者获悉，目前西咸两地公共交通主要是59路公交车。据 《华商报》2013年5月报道，因线路和站点的设置问题，西咸公交快客仅开通10天就停运。

此外，虽然西咸一体化与西铜同城化都旨在城市发展方面的融合，但却有差异。首先，面积3882平方公里的铜川在陕西省所有市域中面积最小，仅为全省面积最大的神木县的一半。张宝通认为：“人口不足百万，建设用地少，限制了铜川新的产业和中心城市发展的空间。”

更大的差别在于，咸阳与西安彼此接壤，而铜川与西安却间隔咸阳与渭南的部分区县，这为西铜同城化带来了天然的地理阻隔。

“铜川转型就是在割肉”/

除了急切推进西铜同城化，作为资源枯竭城市，铜川也在积极探索各种转型路径。

9月5日，“首届海峡两岸孙思邈中医药合作与发展研讨会”在铜川新区闭幕。在会后的项目推介会上，铜川市签约项目达28个，涉及金额超过60.03亿元，其中65%为中医药休闲养生类项目。

铜川市市长郭大为作项目推介时称：“近年来，铜川以建设全国知名休闲养生城市为目标，深入推进产业、城市、社会、机制全方位转型，本次签约凸显了铜川转型发展的特色。”

而与中医药休闲养生类相对的是铜川曾经赖以发家，如今持续低迷的能源、建材等产业。

铜川市政府公布的 《铜川市上半年经济社会发展情况》显示，今年上半年铜川工业经济下行压力增大，规模以上工业增加值较上年同期回落，创年内新低。究其原因，该报告分析称，煤炭价格持续回落、销售困难、库存增加；水泥产能过剩、竞争加剧；铜川铝业全面停产导致全市铝业产能、工业用电量大幅下降；火力发电由于上网计划不足等因素，不能满负荷生产。

戎河山对《每日经济新闻》记者称，今年以来，铜川几大传统产业发展态势均不乐观。尽管如今铜川年产煤炭能达到3000多万吨，但受制于当前煤炭市场的低迷态势，煤炭经营很困难。

铝是铜川的第三大传统产业。但今年4月，铜川铝业全面停产。戎河山透露，因铝厂的用电量占铜川总用电量的57%，铝厂一停产，发电量不足，带来整个经济总量下滑。

从以上数据可一窥铜川传统行业面临的窘迫境况，在此形势下，转型已是迫不得已。2011年，铜川提出转型发展的总体要求，在工业、文化和生态三大战略层面转型。

此前，铜川已在传统资源产业上，逐步延伸产业链，并将食品加工、装备制造、新能源、现代服务业等打造成新的经济增长极。而近年来，被提及最多的便是建设养生保健产业集群和改善环境，即铜川将逐渐由“黑色煤城”向“绿色休闲养生城”转型。

然而，转型绝非易事，铜川市发改委一位官员对《每日经济新闻》记者感慨地说：“铜川转型就是在割肉。铜川现在是最纠结的时候，不是在爬坡，是在爬陡坡。”

首先，铜川要发展生态宜居新城市，就必须关掉很大一部分传统产业。而能源开采受制，必然会影响到经济的发展。此前，铜川关掉了日产4500吨以下所有水泥厂，并且不再批、不新上水泥项目。“这是在割肉，环境这块儿，铜川市下了血本的。”戎河山称。

而在经济结构优化方面，医药、养生、食品、装备制造等被重点提及。铜川市政府办公室近日提供的一份数据显示，铜川市非资源性产业产值比重已达到59.4%。

记者注意到，在相红霞披露的西铜同城化战略内容中，也将铜川定位为休闲养生避暑和鲜干果及食品供应等基地，这与“生态宜居新城市”的定位一脉相承。

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访谈

陕西省决策咨询委员会委员张宝通：铜川应建设渭北中心城市

近年来，随着煤炭资源逐渐枯竭，铜川开始了艰难的转型，西铜同城化再次被提出，铜川欲借同城化融入西安这个更广阔的市场，实现城市转型。

那么，在西铜同城化中，铜川扮演着怎么样的角色？处于什么地位？将在哪些方面受益？《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）就此专访了最早提出西铜一体化的学者之一、陕西省社科院学术委员会副主任、陕西省决策咨询委员会委员张宝通。

铜川转型需要西安

NBD：同城化对于铜川转型有何有利影响？

张宝通：铜川是因煤而立、因煤而兴、先矿后市的工业城市。铜川作为典型的资源型城市，资源开发以煤炭为主导，产业链条短，产品附加值低，资源进一步开采难度加大，成本增加，效益下降，经济发展缺乏后劲；能源\资源管理体制不顺，历史遗留问题多，包袱重；行政区划狭小，城市发展空间不足。这些问题导致铜川可持续发展遇到挑战，已成为铜川转型发展的障碍。

因此，铜川如果不融入大西安都市圈，就没有太大的发展机遇。对铜川而言，通过西铜同城化发展，可以利用西安的科教资源和经济文化市场，加快自身转型。

NBD：西安、铜川同城在哪些方面能够互补？同时双方主要博弈的地方在哪里？

张宝通：西安科技教育、高新技术、先进制造、金融贸易实力雄厚，铜川能源、建材、土地、农产品有优势，产业互补，同城化发展对两市都有利。博弈在于目前的行政管理，不同的行政主体是同城化的障碍。

NBD：如果想要让两个行政主体比较顺利地同城化，您认为两个城市应该如何合作？

张宝通：两市应当定期召开联席会议，商讨合作发展的机遇，解决合作发展的问题。

定位渭北中心城市

NBD：若推进西铜同城化，铜川在其中应该扮演什么样的角色，它的路径选择是什么？

张宝通：铜川向渭北中心城市发展是铜川次核心城市的科学定位。渭北是我省的能源建材基地和绿色果业基地，但至今没有一个真正的中心城市，影响了渭北的发展和“一轴”的构建。铜川是《关中-天水经济区发展规划》确定的次核心城市，是渭北唯一的地级市，其能源、建材、果业、食品等在渭北产业带上是最强的，且经济实力强，城市规模大，区位优势好，完全可以发展成为渭北的中心城市。

NBD：铜川发展成为渭北中心城市还有哪些优势条件？

张宝通：尽管铜川面临资源枯竭，但仍具有一定资源优势，铜川境内共有矿产资源4大类20余种，因此发展能源建材产业具有较大的资源比较优势。

另外，铜川区位优势明显，是连接大关中经济区和陕北的枢纽城市，位居渭北产业带的中心。其中煤炭、电力、水泥、陶瓷、机械、食品基础较好。而且铜川城镇化水平高，城镇化水平为53.9%，高于全省平均水平6个百分点，完全可以发展成为渭北的中心城市，加强其在大关中的地位。

NBD：为发展成为渭北中心城市，铜川应该主要从哪几方面入手？

张宝通：首先是努力建设工业园区，做大做强中心城市。铜川辖区小，人口少，经济体量小，要作为渭北的中心城市，必须在狭小行政区划内，强化工业化程度。

在交通方面，铜川必须健全辐射渭北的交通网络，以此带动渭北区域经济的发展。铜川现有交通是南北强、东西弱，公路强、铁路弱。

另外，还要争取扩大铜川的行政区划，铜川市目前仅辖三区一县一新区，城市总体实力太小，难以担当渭北中心城市的重任。只有扩大行政区划，增强经济实力，组建大铜川，才能带动渭北产业带的发展。

NBD：扩大铜川行政区划，具体是指什么？

张宝通：可以争取把富平县划归铜川，并争取把彬县、长武县、旬邑县、淳化县四县划归铜川。

争取将铜川新区设为新的行政区，目前铜川新区既是省级经济技术开发区，又是市政府驻地的主城区，这一局面会影响开发区建设的效能和铜川新市区的规划建设。铜川应学习广州、上海和天津的经验，将开发区和新区统一规范为新的行政区，根据铜川新区的发展要求和历史渊源，争取设立华原区，使铜川形成“一市四区”格局，构建哑铃状大城市。