甘肃岷县“小震大灾”溯因：安全农居工程遭遇财力掣肘

每经记者 吴丰恒 甘肃定西摄影报道

2013年7月22日上午7时，甘肃定西市岷县、漳县交界处发生6.6级地震，波及甘肃省定西、陇南、天水、白银、临夏、甘南6个市数百乡镇，造成重大人员伤亡和财产损失。

根据甘肃省、定西市、岷县官方公布的灾情统计信息，此次地震重灾区主要是山区偏僻村庄。

然而《每日经济新闻》记者在岷县调查发现，灾区稍微坚固一些的房屋，都没有倒塌。而在多个村庄中，土坯房占到多数，它们对地震几乎“不设防”。

事实上，2009年以来，甘肃省在全省范围内启动地震安全农居工程，不过据调查，目前其在岷县地区推广有限，而仅通过自身力量，村民难在短期内构筑防震房屋。

国家地震局兰州地震研究所研究员郭安宁建议，可以在甘肃农村地区适度实施地震预报，既然地震设防难成为现实，那么可考虑在研究者发现地震异常时做出适度预警。

“小灾大损失”现象显著/

记者在走访包括梅川镇在内的岷县多个受灾乡镇时发现，即使不少远离震源的村庄，也出现了房屋倒塌或受损严重现象，继而又导致大量人员伤亡和财产损失。然而，上述乡镇街道上的房屋几乎没有倒塌，只有少数房屋出现裂缝，损失有限。

国家《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》报告指出，由于村镇整体抗灾设防水准较低，我国部分地区屡屡出现“小灾大损失”现象。该报告以岷县5.2级地震为例，2003年11月13日，岷县发生5.2级中等规模地震，导致十余个乡镇、上万人受灾，如果村镇整体抗灾水平上升，大部分损失或许可以避免。而在岷县漳县地震中，“小灾大损失”尤为显著。

永星村位于梅川镇山区，是岷县漳县地震中伤亡最严重的村庄，目前该村大部分建筑倒塌。永光村也是本次地震中伤亡最严重的村庄之一，该村共有五个社423户家庭，“有320多户房屋倒塌。”永光村书记郭永壁告诉记者。

梅川镇支支路村189户家庭中，“50%的房屋倒塌严重，95%损坏严重。”该村书记路想中说。梅川镇他路村书记黄彦明介绍，全村256户房屋几乎全部倒塌，或成为危房。

在大量受灾村庄，由于村民节省材料，用泥土代替水泥，损失较严重。“（地步尺村）主要是土坯房，40%是瓦房。”梅川镇地步尺村书记张彦俊告诉记者，该村有181户房屋几乎全部损坏。

根据甘肃省农村地区民居抗震设防要求，农村房屋至少应保证6级地震不倒塌。就建筑防震性能而言，国家地震局兰州研究所研究员郭安宁表示，定西大量土坯房防震性能差，普遍达不到抗高烈度地震要求，这正是导致岷县漳县地震出现较大灾情原因。

郭安宁表示，甘肃目前已成为全国地震活动最强烈地区之一，占全省面积2/3的5个地级市、大部分县城都位于地震烈度7度甚至8度的地震高烈度地区。

据甘肃省政府27日通报，岷县漳县地震已造成甘肃6个市（州）、37个县（区）、592个乡镇受灾，因灾死亡95人、受伤2414人，紧急转移安置288896人，倒塌房屋35305户。定西市政府此前通报，地震至少造成该市1392个村、149562户受灾，倒塌房屋23866户，57509户房屋严重损坏，受灾人数约60万人。

由于岷县漳县地震后伴随余震、降雨，并出现泥石流、滑坡乃至洪水等次生灾害，岷县漳县地震伤亡人数、受灾人数、经济损失仍在进一步增加。

据甘肃省政府初步核实的岷县漳县地震经济损失情况，仅岷县漳县两地直接经济损失就达190亿元，其中岷县损失163.06亿元，漳县损失26.68亿元。

新建、改建防震民居财力不足/

农民为何多用黄土垒房？据《每日经济新闻》记者了解，岷县不少村庄深处大山，昼夜温差大，土木结构房屋具有一定“冬暖夏凉”功能，再加上就地取材、房屋造价便宜，其一直被当地村民作为主要建筑形式。

防震功能较差的土木结构房屋本应被地震频发地区居民抛弃，不过据甘肃省媒体报道，该省农村大约80%以上农居是土木结构、砖木结构。而贫困是导致这一类房屋大量存在的根本原因。

定西市是联合国关注的贫困地区，国家级连片扶贫地区。定西农民，缺少改建、新建防震民居的财力。

据了解，由于山区干旱、自然灾害频发，永光村村民20年前已不种粮食，主要种植党参、黄芪、当归三种药材，附带种植少量土豆。

除少量种植大户，永光村每户人家土地平均约6亩，其中约2亩用于前期育苗，4亩用于产药材，由于中药材收购价近年上涨，农民每亩地毛收入提高到了两万元。而种子、化肥等生产成本占到了毛收入40%~60%，刨除成本，农民每亩地可收入8000~10000元，四亩地可收入30000元~40000元。

“去年收入还可以，（永光村）人均（纯收入）是四五千。”郭永壁告诉记者。

记者分别从他路村、支支路村、地步尺村三位村书记处了解到，2012年他路村人均纯收入2000多元，支支路村约3600元，地步尺村2000~3000元。2012年，梅川镇人均纯收入为2800元左右，岷县人均纯收入也只有3384元。

“如果有十来万元存款，农民可能会考虑花几万元来盖房。”岷县人大副主任孙明香对记者说。

记者了解到，即使在村民人均收入相对较高的永光村，423户村民中新盖楼房的也不多。地步尺村181户村民中，“只有7、8户楼房，（而且）都还没有盖好。”张彦俊说。 孙明香表示，5.12地震后，岷县政府部门曾对房屋防震知识到户宣传，不过由于农民盖房主要自筹资金，政府的工作只能着力于引导，不能硬性要求农居达到何种抗震标准。

孙明香说，如果岷县政府对农民建新房、改旧房给予一定补贴，以该项目为依托，对所涉及民居抗震性能提出要求或许可以实行。不过，由于岷县缺乏资金扶持的财力，实际很难开展，“需要国家和省里出政策。”

“安全农居”推进缓慢/

2011年，《甘肃省 “十二五”防震减灾规划》指出，截至该年，甘肃全省农居抗震能力仍普遍薄弱，“农村民居基本不设防、建造技术落后、农民建房未纳入规范管理、村镇规划未考虑地震安全等问题仍比较严重”。

甘肃省政府办公厅文件 （甘政办发[2006]68号）显示，2006年，甘肃省建设厅、地震局等六部门开始实施甘肃地震安全农居示范工程，其远景目标为，“使农村房屋抗震能力达到小康社会标准，即在发生6级左右的地震时，不会造成重大人员伤亡。”2008年，甘肃省内实施的上述示范工程经受住了汶川地震考验，2009年正式开始推广实施，计划在五年时间内在甘肃全省建设200万户地震安全农居。

据公开资料，地震安全农居建设中，具体整合了灾后重建农民住房，还包括农村危旧房改造、国有林区棚户区（危旧房）改造、农村贫困残疾人危房改造、生态移民建房等相关项目，对上述项目抗震性能进行监督。

2012年8月，甘肃省人大常委会执法检查组在一次检查中发现，甘肃全省各种地震安全农居建成数量为90余万户，农民自建抗震设防措施房屋约18万户，总数量仅占甘肃全省农居总数30%左右。五年时间过半，地震安全农居建成数量尚未达到总体目标的一半。

郭安宁告诉记者，导致地震安全农居工程滞后原因主要在于省级财政困难，中央财政支持不足，“建设厅公布了一个资料，甘肃省有180万户危房需要改造，有能力改造的才80万户，100多万户没有能力去改造。”

据记者了解，岷县漳县地震发生前，岷县共获得两个项目：一是岷县住建局负责实施的“省级农村危旧房改造”和“中央扩大农村危房改造试点工程”；二是岷县发展和改革局负责实施的“异地扶贫搬迁”。如果上述项目得以推广，可以较大程度改善岷县境内建筑防震能力。

不过岷县住建局副局长张世明向记者透露，2013年该县获得了1500户危旧房改造指标，2012年获得了10089户危旧房改造指标，不过这个指标结合了去年5月10日岷县特大冰雹山洪泥石流灾害灾后重建项目。2013年，岷县补贴标准是每户10500元，2012年结合灾后重建每户获得约40000元补贴。

孙明香告诉记者，非灾年份，岷县危旧房改造项目每年大约涉及一两千农户。

记者查阅官方资料发现，岷县实施的危旧房改造项目适用于 “长期居住在存在安全隐患的窑洞、土坯房等危旧房，且无能力自行改造的农户”，项目内容包括“对整栋危房（D级）拆除重建”、“局部危险（C级）修缮加固”。

无论重建还是修缮加固的房屋，该项目均明确作出了“需要符合抗震安居要求”硬性规定。

“异地扶贫搬迁”项目早在2005年开始实施，岷县发展和改革局局长洪宽科告诉记者，该项目鼓励偏远山区居民搬迁，给予每户10000元左右搬迁补贴。不过 “异地扶贫搬迁”项目历年来累计涉及农户数量，洪宽科称“记不清楚”。

不过记者多方证实，上述两个项目中受益农户只有少部分，如果全面铺开岷县并不具有相应财力，绝大多数乡镇农民盖房资金需全部自筹。在岷县农民现有收入水平下，依靠自筹资金改善房屋防震性能，短期内显然难见成效。

研究者对此提出一种折中办法，即可在农村地区实行地震预报，减少损失。

郭安宁接受记者采访时表示，岷县漳县6.6级地震发生之前，国家地震局兰州地震研究所曾检测到数个异常，这些异常在研究所小范围内讨论，对于能否作为判断地震即将发生依据上存在争议。

郭安宁告诉记者，目前地震预测科学可以指出地震发生可能性，在出现异常时适当加以预警，由于地震预报准确度问题尚未解决，城市开展地震预警社会代价大，但对于广大目前还未做到设防的农村地区可以尝试地震预报，“我一直主张‘地震预报双轨制’。”