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国家级经开区正进入“大洗牌”时代。

近日，商务部公布2025年国家级经开区综合发展水平考核评价结果，考核评价靠后的广东揭东、河南濮阳、内蒙古呼伦贝尔、辽宁营口、黑龙江大庆经开区退出国家级经开区序列。

这是2021年《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法(2021年版)》实施以来首次大规模“清退”，更意味着相关省份在未来两年内“不得推荐省级开发区升级”。

在此之前，广东、河南、内蒙古、辽宁、黑龙江分别拥有国家级经开区8个、9个、3个、10个、7个。内蒙古是其中数量最少的，现在仅剩呼和浩特、巴彦淖尔两个国家级经开区。

7月31日，内蒙古官网更新了一份文件《内蒙古自治区人民政府关于加快提升开发区发展能级的实施意见》（以下简称《实施意见》），要求坚持做优做大做强，着力做优园区产业结构，做大园区产值规模，做强园区综合实力。

这很难说不是应对“摘牌”的一次系统性“手术”。近年来，包括浙江、辽宁、四川等地在内的省级开发区调整愈演愈烈，而今国家级开发区也进入深度调整期，内蒙古的系列动作传递出怎样的信号？这些调整，又将如何影响内蒙古的经济动能？

“摘牌”

国家级经开区作为高水平对外开放平台，2024年地区生产总值（15.4万亿元）占全国的11.4%，进出口总值、实际使用外资、税收收入均占全国的1/4，分布于31个省份，是牵引地方经济发展的引擎。

“中国经开区有过一个大规模的扩张时期，发展过程中肯定也会淘汰一批，这是经济社会发展的一种必然现象。”中小城市研究院院长、中国社科院原城市发展与环境研究所所长牛凤瑞对城市进化论分析，当一种产业聚集的空间载体大规模涌现，背后很多都是政府行为主导，但其判断不一定与客观经济规模相吻合，如今一批国家级经开区经过考核被“摘牌”是正常现象。

图片来源：呼伦贝尔经济技术开发区管委会

这背后是国家级经开区管理机制的演进。2016年，商务部印发《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》（以下简称《考评办法》），国家级经开区进入动态调整阶段，明确“连续两次考核排名处于最后5名的国家级经开区报国务院批准后退出”；而进入2021年，新修订的《考评办法》开始按东、中、西部地区分类考核排名，倒逼力度进一步强化——

连续三年内有两次进入本地区最后5名的，纳入降级备选名单；商务部根据两次考核平均得分情况分地区研提降级建议名单，报国务院批准后，退出国家级经开区序列。

这也能从各地经开区被“摘牌”的轨迹中得到印证。

2020年初，商务部对排名靠后的10家国家级经开区开展约谈、督促整改，甘肃酒泉经开区由于连续两年排在倒数5名，成为首个被“红牌罚下”的国家级经开区。2021年，宁夏石嘴山经开区退出国家级经开区序列，后来黑龙江绥化经开区也在2024年公布的国家级经开区名单中“被除名”。

“这轮调整中228家开发区、一次性退出5家，规模远超以往个案式‘摘牌’，本质上是国家级经开区从‘身份终身制’向‘能级动态化’的制度拐点。”火石创造产业研究院院长冯雷对城市进化论表示，这背后传递出三点明确的信号：

一是考核标尺从“总量崇拜”转向“质量密度”，不再是经济特区式的政策飞地，而是国家对外开放与产业升级的功能节点。

二是政策资源的市场化再配置，开发区的逻辑已经不再是“发牌照”，而是签“对赌”，退出机制配合“相关省份两年内不得推荐省级开发区升级”的连带约束，倒逼各地从“多申报”转向“精培育”。

三是区域政策从"普惠均衡"让位于"效率优先"。国家不再通过牌子平均主义来维系区域心理平衡。

这背后，是国家级开发区发展模式的转向，更是各地省、市级开发区培育优化的逻辑。一定程度而言，近两年来浙江、辽宁、四川等地省级开发区的整合，也是把握发展风向的一次提前“校准”。

结构

从本轮被“摘牌”的五个省份看，内蒙古是国家级经开区数量最少的一个。

“内蒙古区域面积很大，东西跨度也很大，但是经济总量并不靠前。工业发展本身需要聚集，需要基础设施、营商环境的集中构建，所以一个省区开发区的数量跟地方区域经济发展水平应该是一致的。”

牛凤瑞认为，呼伦贝尔经开区的“摘牌”并不令人意外，毕竟其本身经济体量较小，工业发展的条件也并不十分突出。

统计数据显示，2026年上半年内蒙古实现GDP12810亿元，同比增长4.5%。其中，呼伦贝尔GDP为697.75亿元，同比增长1.9%，规模和增速分别排在全区第6位、第11位。

图片来源：呼伦比尔统计局

其中，呼伦贝尔规上工业增加值增速为-1.3%，在全区近乎垫底。这很大程度上是呼伦贝尔经开区作为工业经济发展“主阵地”，没有起到足够的支撑作用。

在冯雷看来，内蒙古本身国家级经开区就只有3家，还要砍掉1家，某种程度上也解释了本轮调整看的是“园区本身的质”，而不是“省份手里的量”。呼伦贝尔地处祖国最北端，远离主要贸易通道，产业基础是能源（曾吸引大唐、华电等央企，入驻企业193家）和农畜产品加工，用“外向型制造业平台”的尺子去量一个生态屏障区、能源基地型园区，它天然处于指标劣势。

与此同时，呼伦贝尔市域人口持续收缩，地广人稀、冬季漫长，物流成本与建设成本双高，难以形成制造业集聚所需的密度经济。它承担国家生态安全屏障功能，大规模工业化扩张本身受政策红线约束，这决定了它的工业产值天花板。

从短期看，政策获得感、新项目吸引力可能会折损，但长期看呼伦贝尔也可以进一步集中精力转向生态产品价值实现、冰雪经济、边境贸易与口岸经济等差异化赛道。

作为本轮“摘牌”后第一个出手的省份，内蒙古在《实施意见》中提出“除国务院或自治区有重大部署原则上不再新设”“撤销一批长期没有起色、产值和项目少的开发区”，这放在全国也属罕见。

在冯雷看来，这种自我限权，说明决策层已经清醒地认识到，园区过剩本身就是一种财政负债。每一个低效园区背后都是沉淀的基础设施投资、编制成本和土地机会成本。

与之配合，“园区版供给侧结构性改革”也在推进，未来三年自治区财政统筹100亿元集中支持“产值规模大、发展前景好、产业特色突出”的重点开发区，用水、用能、排污指标也明确“依法依规优先支持重点开发区优质项目”。

“内蒙古开发区‘整合潮’已经在路上，可能会比外界预期更加坚决。我预计未来两到三年，内蒙古开发区数量会明显收缩，呼包鄂乌城市群和沿黄沿边经济带将承接大部分整合后的产业与要素。”他说。

动能

从全国发展版图看，“风光无限”的内蒙古正划出一道上扬的曲线。

2025年1月，内蒙古宣布：经济总量时隔5年重回全国中游。进入“十五五”，又朝着地区生产总值2.67万亿元、人均地区生产总值进入全国前8位的目标迈进。

这有赖于产业体系转型的“辐射”。内蒙古“十五五”规划纲要指出，构建现代化产业体系要取得积极成效，80多种产品产能全国第一，乳制品、稀土新材料、现代煤化工入选国家级先进制造业集群，算力和智算规模居全国前列。

呼和浩特经济技术开发区航拍 图片来源：新华社

这背后，内蒙古要把能源、资源、区位、农牧业等优势加速转化为高质量发展优势，才能支撑发展位势、能级更大的跃升。一个绕不开的命题是，如何加快融入全国统一大市场、打破要素流通的隐性壁垒？

开发区，正在成为承上启下的关键。

根据规划，到2030年，内蒙古全区力争千亿级开发区达到10个左右，500亿元以上千亿级以下的开发区达到10个左右，开发区建设运营效率和发展能级显著提升，聚焦优势特色产业培育一批在全国具有核心竞争力的高水平开发区。

具体路径上，内蒙古强调，要培育开发区发展新动能，大力发展“AI+园区”“绿电+园区”，鼓励开发区采用绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿电直供模式。

“这不仅是开发区要素与新兴产业的重新适配，更是中国区域竞争新范式的一个标志性样本。”冯雷认为，这是从成本竞争转向能源属性竞争，是内蒙古可能被低估的一次“要素禀赋再定价”。

传统开发区的“老三样”（土地、税收、劳动力）边际效用逐步枯竭，但内蒙古手里握着一张无法复制的底牌——风光资源转化而来的、兼具价格优势与绿色属性的电力。“双碳”目标下，电解铝、晶硅、氢能、绿色化工、算力——这些高载能产业的区位决策，正在从“靠近市场”转变为“靠近绿电”。

在冯雷看来，内蒙古过去几年做的其实是一次国家战略导向下的“要素转换工程”。第一级转换是风光→绿电，第二级转换是绿电→绿色制造，第三级转换是绿电→绿色算力→智能产业。

比如，“绿电+园区”、绿电直连本质是把电的价格优势和绿色属性直接注入工业品的成本曲线与碳足迹里。鄂尔多斯蒙苏、包头稀土高新区建设国家级零碳园区，就是内蒙古产业转型生动缩影。

更进一步，内蒙古能源优势也延伸至AI产业的能源底座。

“呼伦贝尔‘摘牌’摘掉的是旧工业化逻辑的末梢，而《实施意见》要建的是绿电-制造-算力三级转换的新骨架。”冯雷认为，中国园区经济正在从“数量扩张、政策套利”的上半场，进入“能级竞争、要素创新”的下半场。

“内蒙古还是踩在了发展的点上，切换的时机、力度把握的都比较好。地方经济的发展要把自身的资源禀赋进行优化组合，才能瞄准正确的方向。”牛凤瑞说。