国家发展改革委：准确把握PPP新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式

12月24日，国家发展改革委办公厅发布《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（以下简称《通知》）。

《每日经济新闻》记者注意到，国家发展改革委、财政部曾在2023年11月发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

相比《指导意见》，《通知》多处表述出现变化。比如“聚焦使用者付费项目”变为“严格聚焦使用者付费项目”，“全部采取特许经营模式”变为“合理使用特许经营模式”，“稳妥推进新机制实施”变为“高度重视PPP新机制规范实施”等； 而“优先选择民营企业参与”表述没有变化。

高度重视PPP新机制规范实施

《指导意见》推出一年后，为何又发布了《通知》？

国家发展改革委投资研究所研究员吴亚平接受《每日经济新闻》记者微信采访时表示，政府和社会资本合作（PPP）新机制实施一年来，有的地方没有完整准确把握新机制的内涵和要求，有的地方没有正确区分特许经营模式与其他投融资模式，有的地方甚至错误地把不属于特许经营模式的项目也冠以特许经营项目实施。

记者注意到，《通知》把“高度重视PPP新机制规范实施”作为首项任务，提出各省级发展改革委要高度重视，切实负起牵头责任，认真履职尽责，对本省（区、市）所有PPP新机制项目加强监督管理，强化项目全流程把关，指导督促地方各级发展改革部门切实发挥综合协调作用，在有效防范地方政府债务风险的基础上，做好PPP新机制政策执行。

吴亚平表示，PPP新机制只有规范审慎实施，才可能避免原PPP模式某种程度上的“寅吃卯粮”的老路。也只有优先支持民间资本参与，才有可能回归国际上公认的政府和社会资本特别是民间资本合作的轨道。

《通知》提出，合理使用特许经营模式。要准确把握PPP新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式。对具有一定投资回报的基础设施和公用事业固定资产投资项目，要充分论证采取特许经营模式的必要性和可行性，合理决策是否采取特许经营模式。

要鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，鼓励特许经营者充分挖掘项目市场价值，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，提升项目投资收益。市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。

优先选择民营企业参与

《通知》提出，优先选择民营企业参与。严格按照《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》要求，推动有关特许经营新建或改扩建项目吸引民营企业参与。

优先采取公开招标方式选择特许经营者，如不采取公开招标方式，要充分论证采取其他方式的合法性、合理性；不得采取拍卖等方式选择特许经营者。不得规避项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况等设定的评审条件，将标的物总价作为唯一标准选择特许经营者。要将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，不得设置限制民营企业参与的招标条件、评标标准。

对因通过资格预审的申请人少于3人等招标失败的，重新组织招标时应重新审查项目基本条件、评标标准，确保不存在不利于民营企业参与的招标条件，最大程度鼓励民营企业参与；若无法选择符合条件的特许经营者，应重新论证采取特许经营模式的必要性和可行性。

吴亚平告诉记者，原PPP模式下很多央国企投资参与PPP项目，PPP新机制下央国企包括本地国有企业参与地方基础设施和公用事业项目投资运营，不是只有特许经营模式一条路。

《通知》还强调严格聚焦使用者付费项目。PPP新机制项目应为具有明确收费渠道和方式的使用者付费项目。使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。对拟在建设期提供政府投资支持的项目，要在特许经营方案中明确政府投资支持资金来源、支持方式以及额度上限。

对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据。相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目。除法律法规和国家政策有明确规定外，不得针对具体项目设定任何保底安排，不得在特许经营协议中对具体项目作出保底约定或承诺。

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