北师大教授潘峰华：动辄几百亿的政府引导基金，很多投资效率并不高

北京师范大学地理科学学部副部长、教授潘峰华 图片来源：主办方提供

从全球来看，金融动机、金融市场、金融精英和金融机构等在经济运行中扮演着越来越重要的角色，这也被称为金融化现象。

在北京师范大学地理科学学部副部长、教授潘峰华看来，金融化现象具有多尺度性（个体-企业-城市-国家-全球），其中城市与区域发展的金融化成为地理和城市研究的焦点。

“这其中非常重要的社会背景，是城市的建成环境，包括住房、基础设施、土地等都成为资本逐利非常重要的领域。”潘峰华指出。

5月20日，潘峰华在中国城市百人论坛2023年会暨青年论坛上作《中国城市与区域发展的金融化转向-机遇和挑战》主题演讲。他通过实践例证分析指出，金融行业持续改革和开放，提供了更丰富的金融产品和更多的融资渠道，为地方政府解决城市发展的问题提供更多可能，比如城市更新引入政府和社会资本合作的PPP模式、公共住房领域的不动产投资信托基金（REITs）等。

不过，在此过程中也出现了很多问题。比如，城投债曾带来地方政府的债务危机，一些政府引导基金也出现盲目设立和投资效率不高等现象，值得关注。

金融化转向

“金融化核心的定义，简单来理解就是整个社会中金融的重要性越来越强。”潘峰华解释称，城市与区域发展的金融化，则是指地方政府越来越多地依赖金融资本市场，采用各种金融工具和手段为城市和区域发展融资，以实现城市和区域发展目标。

为什么说这一现象在中国变得越来越重要？

在潘峰华看来，一个非常重要的背景是，随着金融业持续改革开放，中国多层次资本市场的建立，尤其是股票和债券市场，为政府融资带来了一些机会。

其次，资本市场持续开放，我国的企业、政府、各类型的机构在境外进行融资的渠道也变得更加多元。再加上风险投资和股权投资市场的发展和开放，这些都为中国城市和区域发展的金融化提供了基本的条件。

潘峰华举例表示，这种金融化转向首先表现在地方政府设立的金融类机构。

“我们地方政府在过去二十多年间，在机构设置上出现越来越多金融类机构，其名称包括金融办、金融服务办、金融局等。”潘峰华指出，从实践层面看，在2002年上海成立全国首个金融服务办公室后，大量城市也跟进设立，其职责主要是促进本地企业上市。

据此，潘峰华研究发现，地方政府是不是能够很好地和资本市场链接，对区域发展会产生重要影响，某种意义上也重塑了中国经济地理格局。

其次是设立城投公司，也就是地方政府投融资平台，通过发行城投债获得的资金用于城市开发，建设各类基础设施和公共服务设施。

“发行城投债客观上加速了中国的城市化进程。”潘峰华指出，“当然，其带来的严重问题是地方政府债务危机，目前已经被禁止。”

第三类金融化实践是政府引导基金。潘峰华表示，政府引导基金是多目的的，包括融资、投资、招商引资等，利用股权投资或风险投资等金融工具来帮助地方实现发展。

“近几年，合肥因为京东方、蔚来汽车等成功案例，被称为‘全国最厉害的创投政府’。这也激发了各地设立政府引导基金的热情。”潘峰华指出，眼下政府引导基金方兴未艾，但也出现了很多问题，包括一些地方政府非理性设立，以及很多动辄几百亿的政府引导基金，但其投资效率并不高，“很多资金存在账上投不出去”。

机遇与挑战

潘峰华分析指出，中国城市与区域发展的金融化转向，为地方政府提供了更多金融产品和融资渠道，让解决城市和区域发展的问题有了更多可能。但同时也带来不少挑战。

比如，“很多时候我们看到地方政府成立政府引导基金，一定程度上是既当‘运动员’、又当‘裁判员’”，在这个过程中，怎么处理好和（金融）市场的关系？

再比如，如何吸引和用好优秀的金融人才来服务地方发展？

此外，在地方政府之间的竞争和学习过程中，出现一些非理性学习和过度竞争现象，从而造成风险和浪费，包括城投债、政府引导基金投资效率不高等。如何避免这些问题？

潘峰华告诉《每日经济新闻》记者，西方相关研究表明，城市与区域发展的金融化可能导致地方政府决策逐步受制于资本市场。

“简而言之，西方的地方政府过于依赖资本市场来提供公共品或准公共品（如公共住房），地方政府在决策时被迫接受资本市场的逻辑（如不断提高的投资回报率预期），从而减少了政府在维持社会公平正义的能力以及对弱势群体的关怀责任。”潘峰华提醒，目前这种现象在西方依然在持续，甚至加剧，应警惕在中国出现这样的后果。

“随着我国地方政府日益注重利用金融资本市场来实现城市与区域的发展目标，中央政府既需要鼓励地方政府和金融市场的创新，但同时也要加强有效监管，防止产生重大金融风险。”潘峰华说。