每经专访民航局原副局长李健：加大力度释放低空空域资源，重点扶持一批无人机物流龙头，突破通用航空卡脖子问题

第 769 期 ｜  2022/03/06

2021年我国汽车保有量达3.02亿辆，全国79个城市汽车保有量超过100万辆。

当陆路交通日渐拥挤之后，越来越多的人将目光转移到低空空域——乘坐无人机、私人飞机出行或观光旅游；利用无人机收发快递；借助无人机进行生产作业……未来新技术的大范围推广可能给这些领域带来革命性的突破。

与此同时，加大开放低空空域的力度，发展通用航空，对经济社会的发展也具有积极意义。国际经验表明，通用航空产业投入产出比为1:10，就业带动比为1:12。

但是，受制于低空空域管理改革相对滞后、通用机场选址建设审批环节多、周期长等因素，我国通用航空发展仍较为缓慢。如何才能真正实现公共运输航空和通用航空“两翼齐飞”？如何在关键领域加大改革破除发展面临的掣肘？

在2022年全国两会召开之际，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者对全国政协委员、中国民用航空局原副局长李健进行了专访。

私人飞行等新兴消费需求升温

发展通用航空将打造经济发展新增长点

NBD：2015-2019年，我国通用航空飞行量年均增长8.2%。民航局提出“十四五”的目标是飞行量年均增长9.5%。您对我国通用航空未来发展有什么预期呢？

李健：我认为“十四五”时期通用航空飞行量年均增长9.5%的目标是现实的。这一目标是基于我国经济社会发展情况、民航业发展现状等因素，经过科学分析研判制定的。

2019年我国通用航空飞行作业时间较2010年增长了大约6.62倍

发展通用航空是一项复杂的系统工程。我国通用航空未来发展速度主要取决于低空空域开放程度，低空空域开放得越彻底，通用航空发展空间越大。

另一方面，通用航空的发展也取决于政策环境，即相关部门及各地要为乘坐通用航空飞机私人出行、航空器制造、以及无人机运行创造良好的政策环境。

此外还要关注国内外疫情防控情况，如果疫情得到有效控制，出行需求逐步回升，通用航空发展速度也将得到有效释放。

我国经济韧性强,长期向好的基本面没有改变，中等收入群体规模和比例不断提升，私家车已经进入普通百姓家庭，陆路交通在我国大中城市已接近饱和，急需向空间要资源，发展立体交通。相比之下，美国拥有通用航空飞机24万架，而我国拥有通用航空飞机不到3000架，相当于只有美国拥有量的1/80，通用航空发展规模还不能承接社会需求。

另一方面，通用航空在应急救援和挽救人民群众生命财产安全方面具有独特的优势，但是通用航空发展的薄弱现状很难满足应急救援的普遍需求。通用航空发展不平衡不充分与人民群众不断增长的航空需求之间的矛盾日益凸显，因此，通用航空正处于重要的战略机遇期，发展潜力巨大。

NBD：我们梳理各地“十四五”规划发现，全国超过一半的省份都明确了通用航空机场建设的规划。通用航空对经济、社会的发展将带来怎样的利好？

李健：通用航空具备先天优势，如产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点，涉及国民经济多领域和生产流通消费各环节，是服务构建新发展格局的重要组成部分。

发展通用航空，对于应对我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力作用重大，是满足人民群众获得感、幸福感、安全感的有效举措，承载着国家战略性新兴产业的历史使命，对当前经济社会高质量发展具有重要意义。

一是通用航空是我国经济发展新的增长点。

“十四五”时期，是我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的关键时期。通用航空是航空运输网络的重要组成部分，打通航空运输微循环，扩大航空运输服务覆盖面，能够有效提升旅客出行便捷性。

跟运输航空单一属性相比，通用航空在娱乐飞行方面更具优势。随着我国经济社会不断向好发展，私人飞行、空中游览、跳伞飞行服务等新兴消费需求日益升温，发展通用航空对打造我国经济发展新的增长点意义重大。

我国居民人均可支配收入近年来的明显增长，也为私人飞行等新兴消费提供了广阔市场

二是通用航空发展能够带动产业升级。

建设通用机场，发展临空经济，通用航空机场的运营会带动客货运输、客货代理、飞行学校、航材航油供应等航空运输服务的需求，以及对通用航空飞机发动机、飞机零部件维修的需求。

比如一些通用航空产业园会在区域形成新的商业生态，有助于催生新的就业岗位、产值与税收，如高科技产业、飞机租赁业、低空旅游业等。另外通用航空飞机能够促进航空制造业转型升级，实现军品和军用技术的民用转化，推动军民融合发展，也是大飞机制造的产业基础。

三是通用航空在应急救援、航空医疗救援方面具有独特优势。

在抗灾救援及处置突发事件的各项措施中，航空应急救援具有快速、高效、受地理空间限制较少等优势，具有不可替代的重要作用，是世界许多国家普遍采用的有效手段。

举例来说，在德国，政府承担航空救援每年达6万多次，约挽救5000人生命。在美国，航空救援应急响应时间约为20分钟，2019年救助患者超过50万人次。如果中国通用航空能够达到欧美发达国家水平，每年预计可以挽救数以万计的生命。

四是通用航空是维护国家安全的重要保障。党的十九大报告提出，要落实总体国家安全观，实施军民融合发展战略。通用航空是国防有力的战略储备和支撑。

通用航空的高质量发展，将在服务人的全面发展需求、打造新的经济新的增长点、支持国家重大战略方面孕育更多的新市场、新机遇和新动能等方面发挥重大作用。

通用航空万小时死亡事故率优于

美国、巴西等通用航空较发达国家

NBD：近年来，我国通用航空领域改革发展取得了哪些成就呢？

李健：自2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》印发以来，通用航空发展取得了有目共睹的成就，主要表现在以下方面：

一是低空空域管理改革试点初见成效。

比如山东省日照三字河一个机场就保障5家驻场通用航空企业，运输和通用航空飞行取得很好的融合，打造了运输机场保障通用航空的典范。湖南省作为全国首个全域低空空域管理改革试点，已实现通用航空飞行一窗受理、一网通办、全域服务，积极推进构建低空目视航路航线网络、实现目视自主飞行。

如图所示，2019年我国通用航空企业数量较2010年增长330.6%，取得巨大成长

此外，四川省先行先试，推动小散空域连点成片、孤立空域互联互通，划设试点空域6600平方公里，5条低空目视飞行通道总长500余公里，137家通用航空用户参与运行，安全飞行近18万架次、5万余小时。海南省与民航中南地区管理局等共同推动、率先建成覆盖全省的低空目视航图系统和较为完善的低空空管服务保障平台。

二是通用航空器研发制造企业茁壮成长。

发展通用航空制造业是提升大飞机国产化率的重要支撑和必由路径。我国自主研制、全球最大的水陆两栖飞机AG600总装下线并试飞成功。消费级无人机和可载人无人机领域发展成绩显著，在全球处于领先地位。

三是通用航空产业发展日趋多元化。

各地围绕飞机制造、运营、维修、飞行服务、旅游、体育等上下游产业精心布局，为地方经济持续健康发展夯实基础。多地打造了常态化航空医疗救护、应急救援服务。

与此同时，一些企业开发“通用航空+影视+旅游”产品，运营跨境直升机提升大湾区公务出行效率。空中旅游、水上飞机、滑翔机等低空旅游新业态蓬勃发展。

四是通用航空安全运行平稳可控。

“十三五”期间，我国通用航空万小时死亡事故率0.052，优于《通用航空发展“十三五”规划》中0.09的目标，安全形势总体可控，安全水平好于美国、巴西等通用航空较发达国家，为我国通用航空业持续健康发展奠定良好基础。

迅猛增长的低空飞行需求与

有限的低空空域供应之间矛盾加剧

NBD：您在2021年随国办督查室赴4省9市开展了通用航空专题调研，能否介绍下调研的情况呢？

李健：2021年，我随国务院办公厅督查室赴浙江、四川、广东、海南等4省9市开展了实地督查调研。从督查调研情况看，通用航空虽然初步具备了加快发展的有利条件，但仍存在低空空域管理改革相对滞后、通用机场选址建设审批环节多周期长、安全与发展尚未找到平衡点、保障机制不健全等问题。

经充分听取各方意见，督查调研组会同军地有关方面研究提出了解决制约通用航空发展问题的工作建议：

一是空管方面。建议进一步深化拓展低空空域管理改革试点，推进低空空域分类划设、低空航线网构建、跨省通用航空飞行服务保障等机制建设。选取通用航空产业基础好、发展潜力大的地区划设跨省低空飞行航线，实现短途运输、通用航空器跨区交付、转场常态化飞行。简化飞行审批环节，优化审批流程，压缩审批时限。

二是机场建设方面。建议建立通用机场场址审核军地联合协调工作机制，将串联审批改为协同并联审批，进一步规范简化审批流程，明确申请材料和审批时限。

三是安全监管方面。建议厘清低空空域公共安全监管主体责任，推进低空飞行服务保障体系建设，实现通用航空飞行动态信息服务，推动5G、卫星互联网等信息技术在空管领域应用，划分低空可变尺度网格数据空间，修建低空飞行器“数字道路”，实现对通用航空飞行实时探测、通信指挥和信息服务，提升低空监视能力和信息化水平。

四是保障机制方面。建议修订《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》等法律法规，确保顶层监管政策调整与一线管理制度有序衔接，精准、高效管住关键，并释放政策红利。成立中国通用航空器制造、通用航空运营人等行业协会，切实加强通用航空标准建设、人员培训和国际交流。

NBD：从您介绍的调研情况看，在推动公共运输航空和通用航空“两翼齐飞”上，通用航空存在一些短板，能否详细介绍一下？

李健：与公共运输航空相比，我国通用航空目前仍处于初级阶段，一些制约通用航空发展的突出问题亟待解决，主要体现在：

一是低空空域管理相对滞后。随着通用航空和无人机逐步融入国家空域系统，迅猛增长的低空飞行需求与有限的低空空域供给之间的矛盾不断加剧。低空空域仍是点状、线状、临时开放，尚未打通关节、连片成网。

二是通用航空相关审批程序繁琐。通用航空相关审批主要有飞行计划和机场选址建设审批。通用航空飞行计划需要向民航等部门申请或备案，流程复杂，各个地区要求也不统一，容易造成资源和时间的浪费，并造成实际运行不畅。机场选址建设审批尚未形成固化的工作流程和协调机制，导致一事一办，审批周期长。

三是服务保障体系建设不足。通用航空“飞起来，落下去，发展好”离不开完善的空管保障、维修服务、机场网络、航油供应和金融保险体系，此前我国通用航空发展主要面向高端、专业化方向，导致低空飞行服务保障体系建设滞后、通用航空器维修保障能力不足、通用航空金融保险服务不完善，尚未形成一套系统、科学和完善的通用航空服务保障体系，通用航空运行服务保障能力相对不高。

未来需要转变思路，降低通用航空准入门槛，朝着私人飞行、百姓日常出行方向发展，在机场建设、飞机维修、飞行培训、后勤保障等整个通用航空链条上实施低成本战略，让通用航空走进千家万户，进而实现规模化发展，这样才能真正做大做强通用航空。

四是通用航空安全与发展尚未找到平衡点。一方面要实现通用航空又好又快发展，另一方面通用航空安全尤其是直升机安全隐患比较突出。通用航空管理链条较长，航空器安全性、人员安全意识和训练等安全基础都比较薄弱。目前，通用航空管得过严和放得过松的情况同时存在，监管重点和环节需进一步明确。

五是社会对通用航空安全存在认知偏差。我国现有的规章标准和技术手段是可以有效保障通用航空飞行安全的。数据显示，我国每年公路事故死亡约6万多人，而通用航空仅有15-20人，与其他交通方式相比通用航空事故率也较低。但由于社会对通用航空事故通常容易过分解读，造成人民群众过于担心。有关部门也因过分担忧安全导致监管过度，限制了较大范围和较高频率的运行。

建议“十四五”加大力度释放低空空域资源

NBD：无人机在物流领域的应用备受关注，对于加快我国无人机物流发展，您有什么样的建议呢？

李健：无人机物流相比传统物流具有点对点、低碳排放、地域限制小、经济成本低、运行效率高等优势，对贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展具有重要意义。为加快推进无人机物流发展，我建议：

一是加强顶层设计和扶持力度。建议坚持市场主导和政府引导相结合，加强跨部门跨区域政策协同，加强顶层设计和鼓励基层探索相结合，统筹规划无人机物流产业发展方向，加强研发、运营、监管等方面政策协同和扶持力度，着力解决卡脖子问题，加强专业人才队伍建设，降低市场准入门槛，加速形成规模效应。重点扶持一批无人机物流龙头示范企业，给予更大的经营自主权，加快企业提质增效。

二是推动低空空域开放。建议分类划设无人机运行空域和低空航线网，实现空域广域化使用、便捷化申请，推进低空通信，完善低空预警探测体系，确保飞行动态可追踪可监控。

三是建立一体化智慧物流体系。建议将无人机物流运营所需的空域、场地、电气、通讯等资源纳入智慧物流、智慧城市建设规划，促进数据共享，强化科技支撑，推动城市物流网络建设，为无人机物流配送多场景应用提供支撑。促进无人机与无人车、无人仓及智慧物流平台协同发展。

四是加快构建无人机法律法规体系。建议充分考虑市场需求，平衡商业利益、航行安全、民众隐私保护等方面关系，统筹组织相关部门修订民用航空法、通用航空飞行管制条例、飞行基本规则等法律法规，加快推进无人机相关法规制定工作，建立基于风险分类的适航、人员、运行安全、监管规章标准，构建系统科学的无人机物流法规体系。

虽然近年我国通用航空从业人员逐年增长，但飞行员总量仍较现实需求存在巨大差距

NBD：对于“十四五”时期加快我国通用航空发展，您有什么样的建议呢？

李健：“十四五”时期，对通用航空来说，就是要立足新发展阶段找定位，贯彻新发展理念明方位，构建新发展格局显作为。为此，我建议：

一是整体推进，合理配置空地资源。

要统筹公路、铁路和航空的均衡发展，加大空地资源投入向通用航空倾斜，释放低空空域资源，实现空域资源对通用航空的有效供给，简化审批流程，加快通用航空现代化机场体系建设，确保通用航空飞得起来、飞得顺畅、落得下去。

二是科学规划，加大扶持通用航空发展。

建议各省级政府简化通用机场立项审批程序，增加对通用航空应急救援、短途运输、通用机场运营等财政补贴力度，以及气象等服务项目建设运营的支持力度，完善政府购买通用航空服务的制度安排。加大应急救援投资，建立通用航空救援企事业单位，利用通用航空技术参与医疗救护、消防救援、洪涝灾害救助等工作，保障人民群众生命财产安全。

三是提高认识，广泛开展宣传教育。

坚持主动安全观发展通用航空，普惠于民，发展航空人口。加强通用航空文化教育，大力普及面向大众的通用航空产业文化，促使社会树立正确的通用航空安全文化，使通用航空尽快走进大众视野、走进中小学课堂，让百姓有信心、有兴趣加入到航空爱好者的队伍中，提升消费文化水平。在全面发展通用航空的征途上，努力实现全民参与、全民共建、全民共享。

记者手记丨有序释放低空空域资源将成为通用航空快速发展的关键

当地面的交通资源日益紧张的情况下，向空间要资源显得尤为迫切，但是，利用好空间资源需要平衡好发展与安全的问题。

一方面，我国中等收入群体规模快速扩容，广大居民收入不断提升，人们在追求美好生活的过程中，对低空空域资源的需求也更加紧迫。

而在另一方面，随着新技术不断涌现，新产品快速更新，无人机、私人飞机等也不断走进老百姓的生活。

但是，当前低空空域的管理仍相对滞后，低空空域主要是点状、线状或临时开放，尚未打通关节、连片成网，也严重制约了我国通用航空事业的快速发展。

在保障安全的前提下，如果能加强备案管理，在一些有条件的地区逐步放开空域资源，未来必然能够释放出巨大的市场需求。

 记者|李彪

编辑|陈旭 孙志成 杜波

视觉|刘青彦

视频|朱星运

排版|陈旭 王蜀杰

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