西安郑州济南“瘦身”的时候到了

    每日经济新闻 2021-10-10 00:01

    10月8日,中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。这份2万5千余字的“纲领性文件”,对西安、郑州、济南三座特大城市委以重任的同时,两度强调要“推动特大城市瘦身健体”。新鲜出炉的“7+14”超特大城市名单热度还未散去,新晋上榜的郑州、济南难道就要“降级”了吗?推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效,究竟该从何处入手?更重要的是,进入高质量发展阶段,需要瘦身健体、减量增效的,显然不只是沿黄特大城市。

    每经记者 余蕊均    每经编辑 杨欢

    图片来源:摄图网

    特大城市到了“瘦身健体”的时候。

    10月8日,中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(以下简称“纲要”)。这份2万5千余字的“纲领性文件”,对西安、郑州、济南三座特大城市委以重任的同时,两度强调要“推动特大城市瘦身健体”。

    而三城唯一一次“同框”,表述为“支持西安、郑州、济南等沿黄大城市建立对接国际规则标准、加快投资贸易便利化、吸引集聚全球优质要素的体制机制,强化国际交往功能,建设黄河流域对外开放门户。”

    划重点,沿黄大城市。

    图片来源:曹文超 王舒然 董德利,沿黄地区城市发展质量评价及辐射力测度

    根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》:城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市,其中300万以上500万以下的为I型大城市,100万以上300万以下的城市为II型大城市;500万以上1000万以下的城市为特大城市;1000万以上的城市为超大城市。

    新鲜出炉的“7+14”超特大城市名单热度还未散去,新晋上榜的郑州、济南难道就要“降级”了吗?推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效,究竟该从何处入手?更重要的是,进入高质量发展阶段,需要瘦身健体、减量增效的,显然不只是沿黄特大城市。

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    图片来源:摄图网

    作为重大国家战略,推动黄河流域生态保护和高质量发展的意义已被多次强调,此处不再赘述,有兴趣的朋友可以后台搜索相关报道。

    今天我们只聊“瘦身健体”的问题,先了解一下语境——

    《纲要》第十章,构建区域城乡发展新格局,阐述为:充分发挥区域比较优势,推动特大城市瘦身健体,有序建设大中城市,推进县城城镇化补短板强弱项,深入实施乡村振兴战略,构建区域、城市、城乡之间各具特色、各就其位、协同联动、有机互促的发展格局。

    其中,第一节“高质量高标准建设沿黄城市群”提到:强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控,防止城市“摊大饼”式无序扩张,推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效。

    对照《纲要》提及的城市和国家统计局最新公布的超特大城市名单,“沿黄特大城市”包括西安、济南和郑州。

    三城均为“GDP万亿俱乐部”成员,且都是省会城市,西安和郑州还头顶“国家中心城市”光环。但放到全国来看,三城的规模其实并不算很大。

    为什么要推动它们“瘦身健体、减量增效”?

    一方面,有黄河流域的特殊性——黄河不仅“体弱多病”,流域最大的矛盾就在于水资源短缺。

    “因为水资源的这种限制性、约束性特征,所以一直有一个原则,就是要‘以水定城’。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在受访时表示,总的来说,沿黄城市的缺水现象较为明显。

    北京大学首都发展研究院院长李国平在受访时还提到,黄河和长江最大的区别在于水比较少、偏干旱,生态又比较脆弱,尤其是到下游,很多都变成地上河了。“所以在这样的情况之下,黄河的保护一定和流域城市的集约高效发展是有关系的。”

    换句话说,推动黄河流域生态保护和高质量发展,作为“火车头”的特大城市,理应在实现城市高质量发展上发挥带头作用,走高效集约之路。

    在李国平看来,《纲要》语境下强调了“防止‘摊大饼’式无序扩张”,这是一个前置条件,强调的是有效率的发展、强调土地的利用价值,“所以我倒不认为是要把西安、郑州‘拉回来’的概念,”他向城叔表示,“但是城市的空间未必要扩张,过度蔓延不是个好事。”

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    ·2020年,西安完成了两个晋级:经济规模达到10020.39亿元,加入“万亿GDP俱乐部”;十年间常住人口增加448.51万,跻身“全国十大人口城市”;

    ·2019年1月,济南合并莱芜,GDP占山东全省比重超过10%,坐稳全省第二。2020年,济南GDP突破万亿大关;

    ·2018年,郑州正式入围“万亿俱乐部”,同时常住人口突破千万、人均GDP超过10万元,一度高呼“请叫我特大城市”。

    一边是人口,一边是土地。推动特大城市瘦身健体,并不只是黄河流域的事。

    问题是,如何“瘦身”?减量“减”的又是什么?多位受访专家均提到了“边界管控”,划定城市边界,不再无序扩张。

    陈耀认为,“这个‘瘦身’不可能是去人为的减少人口总量”,“因为人已经进来了,不可能去清退他。”按照他的理解,主要将“减”在土地供应上,严格管控开发规模、开发强度,把有限的土建设用地高效地利用起来。

    以北京为例,作为第一个明确提出“减量发展”的城市,对建设用地管控非常严格——不是零增长,而是负增长。

    “减量发展是高质量发展,不是不发展。减少了土地的消耗,提高了单位土地的产出,总的来说经济还在增长。”李国平强调,“但难度非常大。”

    事实上,近年来,大城市的规模不断扩大,“像济南、郑州、西安,原来规模不是很大,但是近几年确实发展比较快。”中国宏观经济研究院研究员肖金成表示,现在各大城市都有加速聚集的趋势,但“越来越大”之后容易产生很多问题。

    在他看来,规划建设现代化都市圈将是“瘦身健体、减量增效”的一个方向,让一些功能触及到周边城市,形成更紧密的产业经济联系,实现空间组织方式转型。

    “国土空间规划和都市圈规划都强调了城市的边界,限制城市摊大饼、不断蔓延,这也是规划的一个主要目的。”肖金成说。

    中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在受访时向城叔表示,目前不少特大城市包括沿黄的一些特大城市,都出现了中心城区规模过大密度过高、开发强度过度的问题,与此同时核心功能层级还比较低。

    “所以导致过度聚集,进而导致‘一城独大’和严重的‘城市病’,也使城乡之间中心城市与周边城市两极分化,扭曲了资源空间配置,不仅影响周边的共同发展,也阻碍了中心城市中心城区升级提能。”

    他指出,通过瘦身健体、减量发展,可以实现“聚中有散”,提升中心城市的能级,扩大都市圈、城市群的能量,从而实现中心与周边共享外部经济效应,实现先富带后富的共同富裕。

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