区域不平衡难题待解：经济走向集聚，人口流动滞后

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近期，多地陆续公示省级国土空间规划，为优化国土空间开发保护格局划定目标与方向。

以四川为例，将实施“西部保育培育、东部优化提升”的国土空间战略，其中，成都平原经济区以城镇功能为主体，继续提高人口承载能力，稳定现有耕地规模、兼顾农业发展；川西北生态示范区则以生态功能区为主体，适当调减耕地规模，引导人口向外有序转移。

此前，中央“十四五”规划纲要明确，要顺应空间结构变化趋势，“逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”。可以预见，承担不同功能的区域之间，未来经济规模和人口总量将大有不同。

不过，如此调整会不会加剧区域发展的不平衡？一个参考在于，过去十年广东常住人口增加2000多万，但主要是往广深等几个珠三角城市集中，而粤北、粤东则是负增长，这一局面引发不少担忧。

在上海交通大学特聘教授、中国城市治理研究院研究员陆铭看来，包括坊间热议的“南北差距”在内，类似的担忧恰恰反映了当前社会对区域发展的规律仍然缺乏科学客观的认识。

“我们首先需要明确，区域发展平衡到底是‘看总量’还是‘看人均’。”陆铭表示，如果关注人均，则会看到一幅与总量分布全然不同的图景。

以下观点来自陆铭与上海交大博士李鹏飞即将在《China&World Economy》上发表的《城市体系：理解并预测人口的空间分布》，从GDP和人口流动两个角度，分析集聚与平衡的关系，探讨经济如何“在发展中营造平衡”。城市进化论获授权发布。

什么造成了地区经济差异？

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改革开放以来，经济活动和人口持续向部分优势地区集中，这一趋势引发了社会对地区发展不平衡问题的担忧。去年下半年以来，关于中国经济“南北差距”日益扩大的问题，又成了舆论焦点。

但我们必须承认，GDP总量的差距是由不同地区的综合条件、产业结构和规模经济强弱决定的，人均意义的指标实际上更能反映居民的实际生活水平和在发展中的获得感。

因此，发展是否平衡，关键不是看地区之间GDP总量的差距，而要看人均GDP等指标的差距。

研究显示，改革开放初期，北方的人均GDP约是南方的1.5倍；加入WTO，中国经济开始全球化后，南方的长三角、珠三角经济快速发展，形成了新的增长动力，实现了对北方的追赶。

“长期处在1的水平上，说明南北一样了，”陆铭表示，“大家真正担心的，是最近几年好像北方的人均GDP掉到了南方（人均GDP）下面。”

△分地区人均GDP差异 注：数据根据CEIC数据库国家统计局数据计算得到。

沿海地区包括：辽宁、河北、天津、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东、广西、海南，其他省市为内陆地区。北方地区参照盛来运等（2018）的定义，包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，其他省市为南方地区。

沿江沿海港口城市包括：珠江流域的广州、佛山、深圳、珠海、东莞、惠州、中山、江门、肇庆；长江流域的武汉、鄂州、黄石、黄冈、九江、安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山、南京、镇江、扬州、泰州、南通、上海、宁波、舟山。

什么原因导致了这种变化？陆铭和李鹏飞研究认为，港口是一个很重要的因素。

他们把部分沿海沿江港口城市从沿海或南方样本中去掉后发现，北方-南方间和内陆-沿海间的人均GDP比值均明显上升，由此说明沿海和南方地区的人均GDP高，很大程度上是受具有优势区位条件的沿长江和沿海港口城市样本的影响。

“考虑到这一点，所谓内陆－沿海差距和南北差距都被严重夸大了。”研究表明，尽管在现实中，地区经济发展会受到诸多因素的影响，比如市场化程度、营商环境等，但根据经济理论和中国发展的实践，地理条件仍是至关重要的因素。

陆铭解释说，南方港口条件普遍比北方好，部分北方港口不仅冬天结冰，更重要的是没有内河航运的配合（比如黄河，根本没有航运能力），在规模效应和比较优势的共同作用下，中国经济的空间分布逐渐向东南沿海和大城市转移，是符合经济规律的。

什么导致了人均水平失衡？

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再看人口。

陆铭和李鹏飞认为，人口流动的本质是人们对美好生活的向往，而人口流动的重要驱动因素就是地区收入差距。在不存在流动障碍的情况下，人口流动的结果往往是地区间实际收入和生活质量趋同，即达到“空间均衡”状态。

换言之，人口的自由流动会带来地区间人均GDP的趋同，最终实现“在集聚中走向平衡”——经济和人口集聚到少数地区，也是发达国家的普遍现象。

为此，研究采用基尼系数来表示地区间经济水平和人口规模的差距，基尼系数越大，代表经济和人口越集中在少数地区，地区之间的差异也就更加明显。

研究发现，美国地区间GDP和人口规模的基尼系数都在0.7左右，说明美国的经济和人口高度集中在少数地区。同时，美国地区间人均GDP的基尼系数仅为0.13左右，说明美国经济和人口的空间布局是基本同步的，从而导致地区间人均意义上的发展差距并不明显。

日本的国土面积和城市数量等特征，虽然与美国明显不同，但在经济和人口布局方面，日本也呈现出相同的规律。在人口自由流动的条件下，日本的经济和人口也是同步集中的，地区间人均GDP基尼系数在0.1左右。

再看中国，经济和人口的空间布局并不是同步集中的，这导致了当前地区间人均GDP差距明显。

具体而言，中国城市间GDP基尼系数大致与日本相当，但城市间人口规模的基尼系数却明显低于日本，最终导致中国城市间人均GDP的基尼系数明显偏高，中国城市在人均意义的发展水平存在明显失衡。

当人口自由流动之后

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好的变化在于，随着近年改革的不断推进，人口自由流动的体制性障碍逐步破除，中国城市人均GDP的差距正在慢慢缩小——但仍明显高于美国、日本。

所谓“在集聚中走向平衡”，是指如果每个省在这个国家的GDP份额和人口份额高度一致，人均就一样。对比2020年和2015年的经济人口数据，中国正在走上这样一条路。

陆铭和李鹏飞研究认为，如果未来让人口更自由地流动，到2035年，中国人口进一步向以国家中心城市为核心的都市群和都市圈集中，可以实现最发达地区的人均GDP是最欠发达地区人均GDP的大约1.5倍，此时，中国城市间的人均GDP差距可以达到美国和日本现在的水平，地区间差距将大幅度地缩小。

总的来说，改革开放之初，中国经济和人口分布呈现偏北方、偏内陆的特点，这是中国发展的起点。

随着市场化改革的推进，经济布局在客观规律的作用下逐渐向沿海和大城市集聚，但人口布局的调整却在户籍制度和传统观念等因素的影响下存在一定滞后，这是中国当前地区间在人均意义上发展不平衡问题的根源。

眼下，随着改革不断推进，中国正处于“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”的道路上。（实习生刘雅玲对本文亦有贡献）