专访陆铭:公共服务要均等化,要按照常住人口来配置

    每日经济新闻 2020-12-26 14:47

    2020年12月27日,由上海交通大学安泰经济与管理学院主办,上海交通大学安泰经管学院市场办学发展办公室承办,每日经济新闻特别支持的“安泰交响”新年论坛暨“安泰视界”年度盛典将在上海国际会议中心举行。

    在这场论坛上,上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭将带来题为《城市进化:集约、安全与活力》的主题演讲,解析新格局下,区域与城市实现高质量发展的破题之道。

    每经记者 梁宏亮    每经实习记者 王思雨    每经编辑 杨欢    

    陆铭 图片来源:受访者供图

    “十四五”开局起步,如何充分利用国内国际两个市场、两种资源的优势,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局,是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键。

    当下,我国城乡和区域发展仍存在诸多结构调整的空间。一些体制性、结构性问题如果能够得以解决,将能产生巨大的“制度红利”,激发出更加强的发展动能。

    2020年12月27日,由上海交通大学安泰经济与管理学院主办,上海交通大学安泰经管学院市场办学发展办公室承办,每日经济新闻特别支持的“安泰交响”新年论坛暨“安泰视界”年度盛典将在上海国际会议中心举行。

    在这场论坛上,上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭将带来题为《城市进化:集约、安全与活力》的主题演讲,解析新格局下,区域与城市实现高质量发展的破题之道。

    本次论坛开幕前,陆铭教授接受了每日经济新闻记者的专访。他表示,对于大城市特别是超大城市,要关注大量外地人口的公共资源需求。公共服务要均等化,要按照常住人口来配置。

    NBD:您曾多次提到,要打破行政边界制约,进行都市圈内统一的土地开发规划。在进行“十四五”期间都市圈的规划时,应该重点关注哪些问题?

    陆铭

    关键的问题就在于:我们现在土地的规划,包括建设用地指标的分配,都是以行政管辖边界为单位的。

    举两座城市的例子——上海和深圳。城市规划通常是以行政管辖的边界来制定的。城市建设用地指标由上级规定,一般来说不能突破。

    但是客观上来讲,当一个大城市走向都市圈的时候,都市圈中心城市要与周边中小城市连片发展。这就意味着,都市圈内保留了太多农业用地,这些农业用地是可以发展成建设用地的。

    现在,国家已经允许建设用地指标的异地交易。也就是说理论上来讲,像深圳和上海这样建设用地指标比较紧缺的地方,是可以到欠发达地区去购买指标的,但却受到了以行政管辖范围为界制定的城市规划的影响,对农业用地转化为城市建设用地的控制跟不上发展的需要。

    未来,都市圈范围内在用地指标的分配上,还需要统一步伐。我们现在期待的是,相关的都市圈规划能够早日推出,来改变现在中心城市发展受限的状况。

    NBD:“双循环”新发展格局下,许多城市一直在试图摆脱发展模式上的“路径依赖”,希望探索出新的道路。您认为,在探索新赛道的过程中,城市需要注意哪些问题?

    陆铭:

    每座城市的经济总量和产业结构,与国家发展格局以及城市自身条件是息息相关的。沿海地区地理条件比较好的城市,往往形成以超大城市为中心,先进制造业围绕中心的周边进行发展的格局。

    而对于一些规模不够大的城市来说,因为地理条件受限,或者远离港口和中心城市,那就需要找到自己的比较优势。

    在过去的若干年中,中国出现的真实情况是:一些城市的产业发展潜力虽然有限,但城市扩建的速度非常快,建设了大量广场和新城,造成了“超标建设”。

    因此,每个城市都需要根据自身条件去找到合适的产业定位。中国城市的发展仍应遵循“因地制宜”的方式。

    比如,一些城市的规划是重点打造先进制造业,另一些城市则重点关注服务业,而有些城市未来的产业是以农业和旅游为主。这样才能形成全国统一、相互分工、协调有序的城市产业发展格局。

    一些发展条件并不好的城市盲目扩张,因投资回报不足而加剧了债务负担,导致地方政府债务问题,这是一种低质量的发展。

    我们希望看到的是,下一轮城市发展过程中,不顾自身条件的盲目发展的思路能够得到校正。每个地方重点发展具有比较优势的产业,从而实现高质量发展。

    NBD:城市化过程伴随着农民进城的问题。应从哪些方面保障“初代市民”的基本权利?另一方面,少数城市人口希望“回流农村”发展,这部分人的愿望应怎样从“人地关系”上进行保障?

    陆铭:

    从大的趋势角度来看,城市化进程在不断推进,城市化率在不断提高,这是全世界出现的普遍现象。我们谈论任何问题,应该在大的背景之下去谈论。

    对于大多数农民来说,进城就业和居住,相应地也会纳税。这样一来,中国应该逐渐实现“在哪里就业居住,就在那里纳税,并获得公共服务和社会保障”。

    在以前的发展过程中,我们常常存在一个误解,认为城市化进程到了一定阶段就会停止。有一种观点还认为,随着产业升级,有些农民在未来的城市中找不到工作,这些观点都是绝对错误的。

    今天的中国,应该下决心推进城市化进程,并为那些在城市里就业居住的人群提供均等化的公共服务。对于进城的农民来说,只要在城市里呆一天、纳了税,就应该向他提供城市里的公共服务。

    当然,也会有一些在城里呆久了的人,想去农村呼吸新鲜空气。我想特别强调的是,这不是主流。即便美国或日本等发达国家出现了这种情况,也都是在城市化率不断提高的背景下产生的。可以设想的是,农村房屋即便不能买卖,是否可以允许合法化长租和改建,来满足这部分人的愿望。

    所以,中国制度改革的方向,应该顺应城市化的进程。内循环为主就是需要生产要素能够在地区和城乡间顺畅流动。要让不同类型的人的选择能在国家层面得到制度上的保障,这样才能顺畅地实现以内循环为主的国内国际双循环。

    NBD:过去很长时间内,对“土地财政”的依赖是否是房地产价格上涨的主要原因? 

    陆铭:

    首先,我们应该更加客观公正地看待土地财政。

    如果仅把土地财政作为一种政府的收入来源来看,它实际上仅相当于一项金融工具。

    政府出让土地的使用权所形成的市场拍卖价格,反映了未来的土地增值收益。而未来的土地增值收益实际上与经济发展的潜力密切相关,经济发展的潜力又受到了当下地方政府进行的各类的投入活动影响,这就形成了一个闭环。

    问题的关键是,政府的财政收入拿来做什么?

    政府的财政收入可以用来做两件事情。首先是促进当地经济有效、可持续发展,促进刚才所说的闭环的形成。另外,可以将土地财政收入用来提供公共服务,比如将出让住宅用地的收入来修建廉租房,用来提供给买不起房子的人住。这就相当于是一种再分配制度。

    所以说,如果土地财政制度的功能被用好的话,它既是一个金融工具,又能够促进当地经济发展,还能实现再分配。过去土地财政问题出现在哪里呢?在于没有很好地运用它。

    没有用好它的问题,出在两个层面:

    第一层是来自于中央层面建设用地指标的分配出了问题。我们长期以来在人口流出地配置了大量建设用地指标,而在人口流入地配置的建设用地指标是不足的。这样一来,会导致人口流入地的房价上涨,给大家造成土地财政出问题的错觉。其实,不是土地财政本身的问题,而是建设用地指标太少了。

    第二层面的问题是跟地方政府行为有关。当地方政府出于税收最大化的考虑,倾向于把大量建设用地指标用来建设工业园和商业地产。结果导致我们工业园内部的密度很低、商业地产空置率很高,但住宅用地的供给却是不足的,最后结果则是住宅价格上涨了。

    因此,我们要改变的是地方政府的行为,而不是土地财政制度本身。土地财政本身用好的话,是个好制度;用得不好也是坏制度。我们要思考,配套的政策和地方政府的行为是否出现了问题。

    NBD:我们发现,优质的医疗和教育资源在大城市越来越集中,存在着城内和城际双重资源分配不均的问题。在人口聚集过程中,怎样平衡医疗、教育等公共服务的公平与效率?

    陆铭:

    如果是看总量意义上的分布,这种说法是对的。但当我们换个角度,把医疗和教育资源总量跟当地人口总量去对比,很可能结果是医疗和教育资源越多的地方,紧缺程度反而越是严重。

    比如,我们看到,一些超大城市的人口在不断增长,而中小学的数量却在减少;反过来再看人口大量流出的地区,那里的学校已经开始招不到学生了。为什么会出现这种现象?原因就在于中国的户籍制度。

    我们的中小学资源主要提供给了拥有本地户籍的孩子,公共资源原来主要是按照户籍人口来配置的。总体上来讲,人口大量流入的大城市和特大城市,特别是超大城市,教育资源的供给非常紧缺。大量外地人口的公共资源需求,并不在我们传统体制的覆盖之下,尽管有些外来人口已经被纳入到了公共服务的提供体系,但和外来人口的总数相比,短缺现象还非常严重。

    解决这个问题,接下来我们要做好几件事情:

    第一件事,公共服务要均等化,要按照常住人口来配置。这就意味着,在人口大量流入的地方,需要大力建设学校和医院,并且原来集中于市中心的公共服务资源会随着城市的扩张而均等化布局到郊区。一般来说,郊区又恰好是外来人口比较集中的地方。这样,既在空间上实现了公共服务均等化,又在户籍和非户籍人口之间实现了公共服务均等化。

    在人口流出地,要加强转移支付。公共服务的供给是有规模经济效应的,人口流出对地方财政收入会有负面影响,这个时候,就需要中央财政转移支付来推进地区间城乡间的公共服务均等化。

    第二件事,是提高公共服务供给的有效性。举例来说,由于农村人口的减少,现在已经出现了所谓“空心村”的现象。一个村子里可能就是几个老人,甚至连小孩子都没有了。这就需要在人口流出的地方做适当的公共服务集中供给。

    也就是说,我们的养老院、中小学建在镇上面就可以了,高中甚至可能就要建到县里。在人口减少的“收缩性城市”,将资源向中心城区集中,充分利用好规模经济效应,通过提高资源利用效率,来增进公共服务供给的质量。

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