陕西市县“一把手”工程，要做这事儿（上）

这几天，省发改委和财政厅发布《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，明确要将市县政府推动融资平台公司转型作为“一把手”工程。

地方融资平台，被认为是“钱袋子”之一。诸多项目的建设过程中，融资平台曾经发挥不小的作用。

然而，目前亟待转型。

地方融资平台转型的计划此前被提上日程，如今在明确将此作为市县“一把手”工程之后，新的节点徐徐而来。

“钱袋子”

地方融资平台（或称城投公司），是较为“特殊”的一类国企。

特殊之处在于，它们是由地方财政拨款或注入土地、股权等资产设立而成，而非通常的自主经营、自负盈亏公司。

简言之，地方融资平台承担了部分公共事务融资业务，尤其是基层设施建设方面。

例如常见的开发区旗下的城投平台，往往在该开发区的建设过程中发挥着融资和投资等职能。

地方融资平台的一次大幅扩张是在2008年左右。

据国务院发展研究中心金融研究所原副所长巴曙松的研究，2008年初，全国各级地方投融资平台的负债总计1万多亿元。到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上。

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再来看看这些地方融资平台投资的项目。

以常见的城市基建为例，部分项目本身的现金流创造能力并不突出，以及周期较长，一些城投平台需要不断融资“借新债”来“补旧债”。

债台高筑，加之偿债能力弱，部分城投平台的“漏洞”渐难弥补。

中南财经政法大学数字经济研究院执行院长、教授盘和林对粉巷财经（ID：nbdfxcj）表示，在此过程中，城投公司的融资相当于是向未来借钱，扩大融资的时候对未来偿债能力的考虑不够充分。

2010年，地方债务风险开始引起重视。

隔年，审计署审计发现，全国6576个融资平台公司中，近六分之一存在违规现象，涉及金额达2441亿元；问题集中在虚假出资、违规注资、注册资本未到位、抽走资本等。

城投平台的转型，已迫在眉睫。

随即，各地近年来开始密集出台规范性文件，推动防控地方债务风险，一轮“融资平台转型潮”渐起。

去往何处

粉巷财经注意到，此前已有湖南、贵州、重庆、四川、山东等省市发布文件。

总体来看，各省市对于地方融资平台转型的大方向是，让融资更加透明，责任更加明确，以防止激进融资，过度建设。

对此，盘和林认为，主要是两大思路：一个是破产重整，另一个是剥离。

实际上，对严重资不抵债失去清偿能力的地方融资平台公司，依法实施破产重整或清算,也正是2018年的相关意见中明确提出的内容。

比如，2018年宣布退出地方融资平台的湖南省邵东县10家城投公司，昭示着地方融资平台的转型，确是动真格的。

经济学家宋清辉也认为，当前地方融资平台正在加快市场化转型，未来一些规模小、资质弱的地方融资平台，在政策导引下最终可能会被兼并重组。 

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相较而言，破产重整只是过渡手段，主线依旧是剥离。

“剥离其中的政府融资职能，转型为公司法人市场化运作，是这一轮地方融资平台转型升级的方向。”盘和林认为，融资平台或会发展为一家企业，实现政企分离。

当然，在将地方融资平台完全交给市场前，如何化解存量债务，是一个考验智慧的问题。

好在可采取的工具越来越多样。

比如鼓励运用PPP模式，引入社会资本参与改造和运营；比如利用资产管理公司（AMC）化债。

去年湖南省资产管理有限公司牵头，发起设立了初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金, 清理整合省内350家融资平台。同样做的省份还有贵州等。

都是有益尝试。

陕西筹谋

在这一轮的地方融资平台转型中，可以说，陕西的力度亦不可小觑。

尤其是，陕西省发改委和财政厅出台的上述《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，明确要将市县政府推动融资平台公司转型作为“一把手”工程。

如此力度，甚为罕见。

宋清辉认为：“此举释放出新一轮转型升级、创新发展的紧迫信号，意在让市场在资源配置中起决定性作用，顺市场之势激发地方融资平台的活力。”

陕西此次发布的《意见》，对地方融资平台的数量、资产规模、质量和评级等级，都提出了可量化的目标和举措。

比如，“各市（区）打造一个总资产500亿元级以上综合性国有资本运营集团，每个县（区）打造一个总资产50亿元级以上综合性国有资本运营公司……”

尤其对于市级层面，总资产500亿元的要求，对一些地市还是有些压力。

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与此对应的是，该《意见》要求推进融资平台公司整合——除西安市、西咸新区外，市级平台不超过4家、省级开发区和县（区）级平台不超过2家……

这意味着什么呢？

“以市带县”模式下，市级平台通过参股、业务整合等方式，带动县级平台公司。

整合之后，市县融资平台将受益良多。

在此基础上，可以展望更高的目标。其一即是，提高市场化投融资能力。到2022年底，市县融资平台直接融资规模较目前至少翻一番。

至于此次转型保障层面，也可以说是下了大决心的。

不只将其作为“一把手”工程，还着力建立金融机构与市（区）协作机制，成立省属金融企业负责人主导的金融专家组来优化金融服务……

陕西加快市县融资平台转型的更多举措，详见下篇。