专访生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽：生态环境保护要为经济发展让路？平衡二者关系变得尤为重要

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现生态环境持续改善，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，建设美丽中国的第一个五年。“十四五”期间，生态环境保护工作将持续推进结构调整和绿色发展，持续改善生态环境质量，为全面开启社会主义现代化建设新征程奠定生态环境基础。

眼下，全球疫情仍在蔓延，世界经济严重衰退，国内经济下行压力加大，生态环境保护是否要为经济发展让路的声音再次响起。未来推进环境保护工作过程中，平衡经济发展和环境保护的关系变得尤为重要。

从历史数据看，生态环境保护督察在多大程度上影响了经济？环保执法是否影响钢铁、水泥甚至猪肉价格的上涨？疫情以来，环保执法尺度是不是明显放松？“十四五”时期生态环境保护督察会有什么样的变化？一系列社会关注的焦点问题，迫切需要进行权威、全面解答。

为此，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了生态环境部环境与经济政策研究中心主任吴舜泽。

今年生态环保督察方向：聚焦长江经济带等重点区域

NBD：“十三五”生态环保督察取得哪些成效，“十四五”期间的重点和方向会不会有调整？

吴舜泽：中央生态环保督察是我国实施的一项生态文明领域的重大改革措施。2015年开始搞试点，到2018年已经实现了31个省份及新疆生产建设兵团的例行督察全覆盖。另外，也对20个省份开展了“回头看”以及专项督察，去年进入第二轮例行督察，对6个省市和两个央企进行生态环保督察。

中央生态环保督察取得非常显著的成效，主要表现在几个方面：第一，中央生态环保督察推动了习近平生态文明思想的贯彻落实。全国上上下下对生态环境保护的重视程度、责任意识，和过去相比发生了根本性变化。同时也推动了党政同责、一岗双责大环保体系的构建。这是我们做好生态环境保护工作非常重要的思想基础和根本保障。

第二，中央生态环保督察工作推动解决了一大批老百姓身边突出的生态环境问题。各轮次的生态环保督察，总共受理群众举报19.8万件。另外，向地方共移交542个重大生态环境问题，要求地方整改，压实地方党委和政府的责任，也充分显示中央生态环保督察的“利剑”作用。

第三，中央生态环保督察推动了生态环境保护制度的长效化。现在各省份都建立了自己的生态环保督察制度，最近中央也明确了中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单。中央生态环保督察在制度建设上取得了很大突破。去年6月，中办国办印发《中央生态环境保护督察工作规定》，进一步从制度上和领导机制上完善了中央生态环保督察工作。“十四五”期间，中央生态环保督察还要坚定不移地推动下去，要继续打好污染防治攻坚战。

第四，中央生态环保督察推动了经济高质量发展。生态环保督察执法促进供给侧结构性改革，有利于宏观经济稳中向好。一方面，生态环保督察执法推动一批环保不达标落后企业的淘汰，减少了低水平或者无效供给，为环境表现良好的工业企业腾出空间。另一方面，生态环保督察执法带动企业加大环境治理投入，推动形成环保设备、环境治理运维等领域新的增长点。这样的发展趋势与国家宏观调控方向是完全一致的，为经济健康可持续发展夯实基础。

今年启动了第二轮第二批中央生态环保督察，主要是围绕生态文明建设和生态环境保护的一些重大决策部署落实情况，围绕解决老百姓所反映的身边突出生态环境问题，以及污染防治攻坚战各项重点任务的落实情况开展督察。将更聚焦于污染防治攻坚战目标和重点任务完成情况，聚焦长江经济带等重点区域，聚焦推动高质量发展和绿色发展。

吴舜泽  图片来源：受访者提供

发力绿色发展：是“十四五”污染防治攻坚战重点

NBD：您对“十四五”时期我国推动绿色发展有什么样的预期？

吴舜泽：“十四五”时期推动绿色经济发展必须坚持正确处理生态环境保护和经济发展的关系。如果处理不好二者关系，绿色发展肯定搞不上去。处理不好两者的关系，或者说把绿水青山与金山银山对立割裂起来，就没有本质地把生态环保作为未来的新动能去考虑。

实际上，生态环保就是发展，生态环保问题就是经济发展问题。老百姓现在对生态产品的需求非常高，我们必须要提供更多的优质生态产品，满足大家的需要。特别是人均GDP达到1万美元之后，老百姓对生态环保诉求更高，生态环保是发展的内涵和有机组成部分。

“十四五”我们要进一步促进产业结构调整和绿色低碳转型发展，推动形成绿色发展方式和生活方式，为大家提供更多的绿色生态产品。

同时，大家对污染防治攻坚战成效充分肯定，生态环境质量改善有目共睹。从问题导向来看，目前的改善成效还不稳固，有时候会有反弹。究其根本，一是节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式还没有总体形成，绿色发展这一污染防治的根本之策源头防控潜力还很大；二是生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化还没有实现，长效机制建设相对滞后。

从2035年和本世纪中叶“两步走”目标导向来看，我们还需要在两个方面下功夫，一是节约资源和保护生态环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，二是生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化。

因此，未来污染防治攻坚战的重点实际上就是上述问题导向和目标导向的三个方面，即如何实现生态环境质量持续改善，特别提高改善的稳定性，二是绿色发展，三是治理体系和治理能力现代化。

“十四五”除了在污染防治方面继续发力外，攻坚的重点还在“污染防治功夫之外”。

首先是要把生态文明建设放在突出地位，更重要的是把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这种融入涉及各方面的绿色化问题，这是未来攻坚战更重要的着力点。如果在“十三五”取得成效的基础上，绿色发展和生态环境治理现代化问题得不到更大幅度的推动和更有效的解决，生态环境质量稳定改善可能就只是良好期待，而且会对未来“两步走”战略造成直接影响。

在这方面，最重要的一个抓手就是更充分地发挥生态环保工作的经济社会环境综合效益。生态文明建设和生态环境保护关系经济社会发展全局，也是统筹推动经济社会各项事业发展的重要抓手，是统筹解决经济社会发展全局问题的重要突破口。推进生态文明建设、加强生态环境保护，可以推动绿色转型、绿色发展、高质量发展、供给侧结构性改革，具有综合多重效益，带动性强。

行业新机遇：产业空间不会因攻坚战目标完成而收窄

NBD：无论是生态环保督察还是绿色发展，都会倒逼环保产业快速发展，您如何看待我国环保产业所处的阶段和市场空间？

吴舜泽：国家鼓励和促进环保产业发展，生态环保为重点支持领域之一。制度的不断优化，与环保相关的立法执法工作到位，优惠政策不断丰富和完善，环保产业的行业空间逐渐被打开，潜在市场已经变成现实市场。但是现在环保产业的缺口较大，固废、危废产生量与处理能力存在区域分布不均衡现象，环保产业到目前还处于不断发展、探索的阶段。

大家对环保产业的预期非常高，行业景气度在不断上升。环保行业的发展前景非常好，发展也势必成为热议话题，这是产业增长的驱动因素。不能理解为污染防治攻坚战阶段性目标完成后，我国的生态环保任务就放松了、空间就收窄了，产业潜力会下降。

作为朝阳产业，环保在拉动经济增长，是新动能。现在两类企业发展较好，一类是综合优势强的大型企业，另一类是具有核心技术、专攻细分领域的独角兽企业。这两类企业前期已经积累一定优势，随着环境质量的持续改善，许多优化政策的出台，都会加大对这两类企业的培育力度。

NBD：去年以来，受多重因素影响，环保产业发展重点也发生一些变化，比如从大气污染治理向黑臭水体、固废治理转移，您觉得未来一段时期内，环保产业在哪些领域会有较大空间？

吴舜泽：受多重因素影响，包括新冠肺炎疫情影响，环保产业的确有一些新的变化。在当前和今后一段时期，国家将持续推进重大战略区域绿色发展与高质量发展，大力推动绿色城镇化和生态振兴，发展一批立足生态环境优势和彰显生态资源特色的产业，为经济发展注入新的经济增长动能、消费升级动能、区域发展动能，推动生态富民。

与此相应的，需要加大环保产业绿色技术投资，促进资源能源低效行业技术改造，生产更多市场欢迎的环境产品、洁净产品，增加对环境健康产品供给，发展环保产业。以大都市圈、旅游城市、农村地区为重点完善环境基础设施，加大农村污水污泥处理和城镇固废垃圾收集处置、污水管网建设等环保基础设施建设。这些都将成为未来环保产业发展的重点方向。

此外，由于我国固体废弃物、危险废弃物处理市场需求大，而现实中企业规模小、综合处理能力弱、技术单一等问题又造成了供给不足，因此在固废、危废处理领域，环保产业也大有可为，应加大技术和资金投入。同时，随着未来“新基建”的推进，势必带动环保产业高端装备制造业快速布局和质量提升。

环保产业的最大空间还在于服务业，工程建设市场随着一定时间，政策重点会有所适当的转移，一个细分领域的工程建设新增空间在一段时间内会有所收窄，这是可能的。但是存量实施的运营服务量会越来越大。同时，一些技术领先的、有核心技术的服务业头部企业也会有广阔的市场空间。工程建设阶段资本为王的局面并不代表未来的优势地位会持续坚挺。

环保产业另一个需要挖掘的巨大潜力市场就是国民经济的绿色化改造，以节能减排低碳为目标的产业生态化过程，在这个过程中环保产业大有作为。

注重帮扶地方：给企业送技术、送方案、送政策

NBD：全球疫情仍在蔓延，我国经济增长下行压力加大，在此背景下，生态环保督察、执法有没有放松？

吴舜泽：的确，当前我国经济发展面临的困难和不确定性加大，但我们发展长期向好的基本面没有发生根本改变。今年以来，习近平总书记赴各地考察传达出明确信息，要坚定不移走生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，也让更多人坚定了方向和信心，这在关键时刻再次起到了“定盘星”作用。

有些地方牺牲生态环境保所谓的“GDP”增长，破坏资源利用“上线”、环境质量“底线”、生态保护“红线”换取一时一地经济增长的做法，不是搞真正意义上的发展。相反，这是本领不强的体现，是惯性思维在作怪，而且这种动摇、松劲、开口子犹如逆水行舟、滚石上山，带来的影响不仅仅是前功尽弃，还可能造成长期不可逆的影响，到时候再来统一思想、重头再来就十分困难了。

我们需要的是统筹处理好经济发展和生态环保的关系。这二者不是割裂，不是对立，不是做二选一的选择题。不能认为绿色发展会影响经济增长，它其实是重要的消费、创新和增长新动能，生态环保工作做好了是对高质量发展做加法和乘法。

首先是在保护中开发，然后才是在开发中保护。不是以生态环境为代价换取一时经济发展，不要牺牲质量换取经济增长的速度。今天的发展不能给未来持续发展造成不利影响，不能给未来转型发展制造障碍。

这些年来，生态环境保护工作取得显著进展，环境质量改善也非常明显，老百姓的获得感也越来越好。我们绝不能回到过去的老路上去，不能让多年的成果付诸东流，老百姓也绝不会答应。

因此，原则不能改，方向不能变，力度不能减，标准不能降，监管不能松，牢固树立生态环境保护的战略定力，做到三个坚定不动摇。即坚持生态优先、绿色发展不动摇，坚持依法治理环境污染和依法保护生态环境不动摇，坚守生态环境保护的底线不动摇。在此基础上，各项工作要突出精准、科学、依法，实现经济效益、社会效益和环境效益最大化。

当然，在今年疫情防控常态化和经济形势下，生态环境部也更加注重对地方工作的指导和帮扶。从今年5月份开始，生态环境部已经陆续派出指导帮扶工作组，深入地方、企业，帮助基层发现一些突出的生态环境问题，解决当下老百姓关心的问题，提高地方的治理能力。另外，我们也要送技术、送方案、送政策到企业，做到“一地一策”“一企一策”，帮助企业提高污染治理水平，促进企业绿色发展。

我总结了一下目前生态环保工作的一些做法，可以简要概括为“四加四减”，这可以作为未来对地方和企业指导帮扶的主线，实现生态环保服务和企业发展的“多、快、好、省”。

一是以生态环保“送服务”实现为企业“减困难”。监管与服务并重，更加强调服务，寓管理于服务，监管重点放在问题查找和整改落实上，力求力度与温度统一，提高服务的积极性、主动性、精准性，多送技术、送方案、送政策，多送指导、送关心，送提醒，为企业排忧解难。

二是以生态环保“增效率”实现为企业“减时间”。进一步优化精简生态环保行政管理流程和环节，持续用好环评审批正面清单，以信息化手段规范管理，提高便捷性、高效性、智慧化，加快办事速度，缩短办事时间，在符合生态环保要求的前提下，助力企业加快项目建设。

三是以生态环保“优监管”实现为企业“减干扰”。在企业和第三方服务市场上都要“两手抓”，突出“奖优罚劣”，强化警示作用，维护市场规范和秩序，营造良好的营商环境，有效解决“劣币驱逐良币”问题。进一步优化生态环保监管执法方式，加大线上监管手段的应用，守法无事不扰与违法利剑高悬并重。同时又要抓排污反面典型、第三方服务不到位的典型，纳入环保信用联合惩戒机制，严厉打击惩处。

四是以生态环保“强支持”实现为企业“减成本”。进一步充分发挥生态环境部门和相关部门的联动作用，深化绿色金融服务，加强治污技改支持，以奖补政策促进企业主动治污，使企业的环保投入转化为一种利益获得，从而降低企业发展总体成本。

 

2624个样本：生态环保督察没有减少高污染行业利润总额

NBD：经济下行压力加大就想着放松环保执法，这是“环保影响经济发展”的观念没有改变，能否介绍一下生态环保督察对经济发展的影响？

吴舜泽：学界和社会上对生态环保督察执法对我国经济的长期利好均无异议，但缺乏对短期影响的定量研究。我们收集了宏观经济数据、金融监管数据和生态环保督察数据以及41个工业行业近5年的月度数据，从生态环保督察对财政收入、工业增加值、GDP和行业效益的影响等方面进行了定量分析。

研究结果表明，生态环保督察对短期经济并无显著的负面影响，对企业转型升级、地区经济长期发展等还有正向促进作用。

从宏观经济数据看，生态环保督察没有对地区工业增加值产生显著的负向影响。考虑到影响滞后性，团队还增加了前一期GDP数据作为解释变量，发现生态环保督察对地区经济发展还有一定的正向促进作用。

从财政收入方面看，通过分析2000年1月至2016年12月的月度数据，预测2017年1~11月无生态环保督察下的财政收入，发现实际值比预测值仅少了347亿元，影响很小。扣除预测期内“营改增”和规范非税收入对财政收入的显著影响，生态环保督察对财政收入不但没有产生负面影响，反而使财政收入增加。

从行业层面看，通过分析41个工业行业2012~2017年共2624个有效月度样本数据发现，从模型显著性检验来看，生态环保督察降低高污染行业资产规模和收入规模，但并没有减少高污染行业的利润总额，工业行业整体盈利能力没有因生态环保督察而降低，反而在调整产业结构、促进企业转型升级等方面作用明显。

此外，对企业来说，生态环保督察对不同规模的企业存在不同的长短期作用，大企业比小企业受到的短期“阵痛”影响更小、且获得的长期正向促进作用更大，环保趋严带来的“阵痛期”均为20个月左右，此后影响转为积极正面。这一点尤为重要。生态环境保护对不同区域、不同领域、不同行业、不同规模企业影响在不同维度上日益分化。越是需要进行转型升级的行业越欢迎环保严管，越是较早进行环保整治的行业越不受经济社会形势影响，这充分说明了内因是起主要作用的。因此，环保是促进中国经济换挡升级非常重要的动力，会带来企业竞争力正向效益的提高。

 

猪肉、钢铁等价格上涨：生态环保督察不是“元凶”

NBD：普通人对宏观经济数据感受可能不明显，但对微观的价格感受比较真切。许多人认为钢铁、水泥涨价，以及2019年猪肉涨价等与生态环保督察有关，它们之间是否存在联系？

吴舜泽：2016年下半年起，以煤炭、钢铁、水泥为代表的大宗商品价格及其他主要能源原材料价格出现显著上涨。由于生态环保督察恰逢宏观经济周期性回暖和供给侧结构性改革的推进，不少人把价格上涨主要原因归咎于生态环保督察力度加大，甚至出现了诸如“环保冲击实体经济”“生态环保督察刺激价格上涨”等论调。

我们经过研究发现，生态环保督察只是在多重影响因素的基础上产生了一定的叠加效应，并非价格波动的“元凶”或主要因素。很多问题要客观、全面地看待才是科学的解释方式。

2017年以来，工业品价格、PPI增长的主要原因：一是2017年前8个月去产能已超额完成当年任务，导致供求关系变化；二是基数对价格的增长贡献率达到80%，钢铁、煤炭、石油、石化等重点行业价格上涨对PPI的贡献率达到80%；三是进口价格增长10%形成的传导作用。其中，重点工业产品价格变化与生态环保督察执法无关。2016年以来煤炭价格的大幅上涨，主要原因在于2013年~2015年全球范围煤炭行业去产能市场化，推动我国煤炭行业的周期性反弹。

另外，要特别注意的是，决定价格的主要因素是供求关系，如去年砂石料价格上涨主要原因在于过去一些地方和部门由于资源管理等因素挤出部分“劣质供给”，堵了后门，却没有及时为具备资质和条件的企业“开前门”，企业仍受到各种限制无法形成新的供应能力、优质供给不足。而且每次原材料和工业品价格违背客观规律打着生态环保旗号上涨，背后总有金融等炒作因素，也有不适应环保严管的利益相关者制造的舆论。

2019年猪肉涨价，此前流传比较广的错误观点认为，环保禁养区政策导致生猪产能大幅度下降、价格大幅度上涨。尽管现在大家基本上恢复理性，我们也很高兴看到近期生猪生产逐步恢复，但是复盘这个过程，仍然发现一些值得深思的因素，在某种意义上还有一定共性。

非洲猪瘟、猪周期等多种因素才是导致生猪存栏量大幅度下降的主要原因。调查发现，过去企业对疫情看得比较重，多个养殖场因感染非洲猪瘟或疑似猪瘟对生猪进行全面扑杀。很多中小养殖场户担心感染猪瘟，纷纷提前清栏处理，缺乏补栏意愿。生猪养殖风险高，保险公司不愿在疫情发生期间开展相关保险业务，进一步加剧后续影响。

养殖企业反映的原因第一位是猪瘟疫情引起恐慌性抛售，对生猪产能影响较大；第二位是仔猪母猪价格过高，补栏资金压力大；第三位是养殖用地难，资金缺乏；第四位才是环保要求较高。只有把正确的原因找出来，才能有效增加生猪产能，恢复供应、稳定价格。

通过猪肉、煤炭等案例分析，总的来说，是多重因素叠加推动了国内一些大宗商品价格上涨，有些是周期性因素。不能把价格上涨原因归咎于环境督察执法力度。这非常容易导致下错了药方。

国外的案例也很能说明问题。日本原通商产业省（承担着宏观经济管理职能，负责制订产业政策并从事行业管理，2001年改组为经济产业省）和OECD组织在1977年将进行公害治理和不进行公害治理做了一个比较。发现进行公害治理对GDP影响只占上世纪70年代GDP的1%以下，使CPI从8.3%上涨到8.4%，对宏观经济的影响可以忽略。造纸、钢铁、电力、化工行业成本上升，对日本经济带来的影响并不大，对几个行业的竞争力也没有重要影响。分地区看，公害防治活动对重污染企业和重污染行业密集的区域会带来短时间的冲击，长期来看，采取公害防治活动，会给企业迅速带来更多的新业务，整体上不会带来较大环境负担。

因此，不能放大这种局部的、个体的、短期的经济影响，阻碍国民经济绿色化提质进程。这是我国经济高质量发展必须要迈过的一个坎。

NBD：生态环保督察的质疑之声主要来自企业，反映了企业的不适应，其中争议比较多的一点是，环保标准提高得太快，企业疲于应对，对此您怎么看？

吴舜泽：总的来说，比起人们群众对环境质量的诉求，比起污染防治攻坚战和美丽中国建设目标，比起西方发达国家的环保标准，中国当前不少环保标准还有待提高，现有标准严格执行到位也很重要。一些地方或领域在落实国家要求时，存在层层加码、级级提速的现象，同时缺乏与企业的充分沟通，造成了大家对标准实施的不理解。

我们感觉到，污染防治进入深水区，不是方向不对，而是已经引起利益格局的调整。生态文明建设、绿色发展绝不是敲锣打鼓、轻轻松松就可以实现的，它是生产方式和生活方式的深刻改变，所以难免会有一些企业，尤其是惯性思维和路径依赖相对严重的企业感觉不适应。环保标准提高、污染排放绩效提升是大势所趋，企业应把环保与企业的生存发展紧密联系起来，需要积极主动做好调整应对。

我们在研究中也发现，越大的、越好的企业越可以获得市场空间，越小的、越是牺牲环境换来发展的企业越没有利润空间。

记者手记│转型绿色发展要先转变观念

“十四五”即将开启，无论是经济转型升级还是生态保护，绿色发展必将扮演重要角色，但是，做好绿色发展最难的一关却是观念的转变。

近年来，环保发展成效在经济社会的每一个角落都能看到印记，但对环保的质疑之声从未中断，“环保影响经济发展”的固有观念在一些人心中已经根深蒂固。受疫情影响，经济发展面临着非常大的压力，网上也不断有人提出“今年环保是不是暂时不严管了，到底是要蓝天还是要肚皮”等观点。

生态环境部等相关部门通过分析2000年1月至2016年12月的月度数据，预测2017年1~11月无生态环保督察下的财政收入，发现实际值比预测值仅少了347亿元，影响很小。由此得出的结论是：生态环保督察没有减少高污染行业利润总额。

正如生态环境部门经常说的一句话：我们绝不能回到过去的老路上去，不能让多年的成果付诸东流！

环保工作不可能走回头路，站在“十四五”的起跑线上，政府、企业、公众等社会各界都应该转变思想观念，让绿色发展深入人心。

 

记者：李彪

编辑：陈星

视觉：帅灵茜

排版：陈星 马原