徐林：城市化动力依然强劲，制度改革需要“跟上节奏”

仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，给全球政治和经济带来了深远影响，也为中国的城镇化进程带来了挑战。

5月30日，中国城市百人论坛2020春夏论坛举行线上会议，聚焦“红利与挑战”，探讨“后疫情时代”中国城镇化的新征程。

城叔将聚焦与会专家核心观点，陆续推出系列文章。本期专家——中美绿色基金董事长、国家发展和改革委员会原规划司司长徐林。

【上期回顾：叶裕民：城中村改造只能赶走流动人口？】

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“城市化的核心是工业化推动和带来社会结构的变化，同时需要制度来适应这样的变化。”

在5月30日举行的中国城市百人论坛2020春夏论坛上，中美绿色基金董事长、国家发展和改革委员会原规划司司长徐林表示，中国未来深化城市化的过程，应该加快制度改革，以更好地适应而非“阻止和扭曲”这一过程。

在他看来，城乡差距和农业与非农产业之间劳动生产率的差距，决定了中国城市化的动力依然强劲。但如果未来的制度不能很好地适应这一过程，则会降低资源配置效率，最终不利于高质量发展。

问题是，未来的城市化究竟需要做哪些方面的制度改革？

八九千万城市流动就业人口

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城市化是一个国家经济社会制度变迁的过程。它是劳动力人口从农业向非农产业转移，从农村向城市地区转移的过程，以及在这个过程中，整个经济、社会、制度出现了一些变化以及适应的过程。

具体到中国，改革开放以来，我们经历了人类史上规模最大的快速城市化，2019年常住人口城镇化率首次超过60%。

但学界不少观点均认为，这是一种“不完全的城市化”，因为很多就业居住在城市、被统计为常住人口的居民，并没有城市户口，也不能享受均等化的公共服务。

在徐林看来，即便按照“不完全的城市化”的统计口径计算，中国城市化的动力，虽然有所减弱，但依然是强劲的。原因在于城市化的动力，实际上是由城乡差距决定的，是由农业和非农产业劳动生产率的差距决定的——

中国城乡居民人均收入差距还有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服务也考虑进去的话，这个差距在城乡之间是更大的；农业和非农产业，即与工业和服务业劳动生产的差距还在3倍左右。

“这么大的差距，决定了劳动力具有很强劲的动力从农业向非农产业转移，农村人口为了享受更好的公共服务，获得更多的收入，也愿意和有动机向非农产业和城市地区转移。”

为此，农民工的市民化问题急需加快改革步伐。

早前在国家发改委规划司工作时，徐林曾参与编制《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，当时提出的目标是在规划期内使1亿农民工能够在城市落户。如今，真正需要在城市落户的不仅仅是农民工。

除了2.7亿左右的农民工异地转移就业外，还有差不多八九千万在城市之间流动就业的人口。

这部分人，“虽然有城市户口，但是因为没有就业所在地的城市户口，所以不能和当地有户口的居民一样享受完全均等化的公共服务，这给他们的社会地位和社会身份构成了一种歧视。”徐林直言，“这是不公平的。”

在他看来，这种“歧视的制度”也带来了这些人对未来的不确定性，带来了对消费行为和投资行为的扭曲，不利于更好地发挥城市化的红利，“所以这一点应该要加快推进改革，这是呼吁了多年的一个问题。”

缺乏基于市场要素配置的体制

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根据今年4月印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，优化城镇化空间格局，不仅要“加快发展重点城市群”，还要“大力推进都市圈同城化建设”。

在徐林看来，城市群和都市圈的形成，最重要的是需要突破行政边界限制的一种基于市场要素配置的体制，但目前，这样的体制并没有完全建立起来。

一个无法回避的问题在于，过去国家层面虽然编制了很多城市群规划、都市圈规划，但实践中，真正成“圈”成“群”的并不多见。（猜你想看：19个国家级城市群，为何大多发展不尽如人意？）

徐林认为，在规划实施过程中，很多地方政府采取的都是“貌合神离”的做法，各有“小算盘”，都有自己出于本地行政区利益的考虑，实际上阻碍了城市群和都市圈的健康发展。

“行政区管制是会阻碍要素流动的，这种阻碍要素流动的制度不利于推进中国城市空间的改善。”

为此，应该强化统一市场的建设功能，弱化行政区管制。

对于讨论多年的土地制度改革，他认为核心需要解决两个问题——耕地保护和农民土地所有权（主要是承包地和宅基地所有权的保护问题）。

一方面，保护耕地可以强化用途管制，并把用途管制进一步法律化，同时，对进城农民在农村建设用地的权利，包括承包地的权利，需要有一个市场化的方式来建立一种高效配置和有效退出的渠道。

在他看来，目前的土地制度如果继续下去，不仅耕地得不到有效的保护，农民在农村的土地权利也得不到很好的保护，而且他们的收益权也不能得到更好的市场体现。因此，应该进一步深化土地制度改革，推动深度城市化。

城市社会治理还是“老一套”

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新冠肺炎疫情的“突袭”，既暴露了城市治理的短板与不足，也将成为提升城市治理能力和治理水平的契机。改革势在必行。

徐林指出，目前的城市社会治理大多还是“老一套”，主要依靠政府的作用。

“城市社会是一个公民社会，它最需要的是一种开放、包容、公众参与的社会治理的模式，这样可以使得城市居民有更多的自主权、责任感和参与权。

城市有一个开放包容的社会治理制度，有利于构建充满活力和创新的环境，而这种环境恰恰是一个城市获得竞争力的重要基础。”

他说，现在中国的城市，特别是大城市，社会治理体制“非常僵化”，对人口的管制也“非常严格”，不利于发挥城市空间对创新创业的载体作用。

当然，当城市越变越大，对搞城市治理的人来说一种挑战，而搞经济的人则会把它视为一种红利和机会。因为城市越大，规模经济的效益就越显著，更多的社会分工不仅能创造更多就业，效率也更高，竞争力也会更强。

城市是不是越大越好？红利与挑战之间，有解吗？

在徐林看来，现代技术给我们提供了解决之道，特别是智慧技术，可以更有效地利用在城市发展过程中。他希望尽快为智慧城市建设扫清体制障碍，奠定法制基础。

最基本的问题在于，智慧城市建设需要整合各个部门的各种信息，特别是数据资源。

但是各个城市管理部门的数据资源并不能很好的统一到真正的智慧管理的平台上去，有的部门出于部门利益考虑不愿意和别的部门分享数据。

“像这样体制性的障碍，需要有一种法律和制度性的统一规定来解决，到底哪些数据必须公开拿出来和别的部门分享，哪些应该作为隐私保护起来。”

通过提供法制保障，确保智慧技术为城市管理提供高效和合理的应用，可以避免浪费机会，避免用一些落后手段控制管理城市未来的发展。