每经记者 李彪 每经编辑 陈旭 易启江
5月22日，李克强总理作政府工作报告时，在今年发展的主要目标中提出，城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。
国家统计局最新的数据显示，2020年4月，全国城镇调查失业率为6.0%，比3月份上升0.1个百分点。人社部的数据也显示，2020年1~4月，失业保险期末参保人数达到2.04亿人，基金支出724.8亿元。
受疫情影响，今年失业保险基金的支出明显加快，前4个月的支出规模已接近2015年全年的支出规模（736亿元）。但是，相对于累计结存规模已达6000亿元左右的失业保险基金而言，加大失业保险基金支出规模的空间依然很大。
在特殊时期，如何发挥失业保险制度的功能？对此，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文。
领失业保险金者约为失业总数10%
NBD：受疫情影响，今年前4个月我国失业率有所增加，失业保险制度备受关注。近年来，失业保险制度是否发挥了应有的保障作用？
郑秉文：我国失业保险制度建立于1999年，尽管多年来制度在不断完善，但也存在着一定的软肋。
比如，失业保险原本的作用是对失业人员进行救助、救济，可失业人员受益的比率却在逐年下降。
当前，失业保险制度的一个问题就是“失业受益率”过低，也就是领取失业金人数占失业人数的比例太低，亟须改革。
例如，2018年我国调查失业率是4.9%，失业人数是2130万人，但年末领取失业金的人数只有223万人，仅占失业人数的10%多一点。
事实上，220万左右已经成为一个“常数”——2009年是国际金融危机冲击最严重的一年，那年末我国领取失业金的人数也只有235万。
从2009年以来，领取失业金的人数一直在230万左右浮动，持续到现在11年了。
从调查失业率来看，领取失业保险金人数比例仅为10%左右，受益人群比例很小。
第二个问题是参保的受益率也很低。领取失业金人数占参保人数的比例持续下滑。
2004年，我国“参保受益率”是4.0%，当年末领取失业金人数是420万，参保人数是1.05亿。
到2018年，这一比率降到1.1%，当年领取失业金人数223万，参保人数是2亿，14年间参保缴费的人数增加了1倍，领取失业金人数减少。
也就是说，十多年前有1亿人参保，是200多万人受益；十多年后扩到了2亿人参保，还是200多万人受益，等于参保受益率下降了约一半。
第三个问题，失业保险基金累计结存越来越多。
现行失业保险制度下，交钱的人越来越多，领钱的人群规模变化不大，于是失业保险基金累计结存逐年增加，2004年余额仅为400亿元，到2018年增加到5800亿元，14年里增加了13倍还多。
这还是在2006年以来不断增加就业培训和稳岗补贴等支出范围、2015年以来连续降低费率之后的结果，否则基金余额可能还要更大。
总而言之，失业保险制度存在一定的问题，那么我们的任务就是要寻找制度设计不足的地方，加大改革力度，回归制度功能本来面目，要让制度在真正需要的时候能发挥作用。
这次疫情造成失业人员增多，应该让失业保险制度发挥更大的作用。
今年4月的调查失业率是6%，6%就意味着大约有2600万~2700万人失业，如果不改革失业保险的制度规则，那么还是200多万人领取失业保险金，这就难以体现制度的保障作用。
把失业保险过高的领取门槛降下来
NBD：当前的失业保险条例提出了三种可以领取失业金的条件。如果存在“钱发不出去”的情况，是不是申领条件太苛刻了？
郑秉文：是的，失业人员领取失业金的条件和资格要求太高。失业保险是企业给职工参保，企业按照职工工资的1%缴纳失业保险金，个人不用交钱。
问题在于，对领取人员的要求确实太多了。
目前的领取条件包括：按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年；非因本人意愿中断就业；已办理失业登记，并有求职要求的。
比如：要求至少参保12个月，可是很多农民工的工作季节性比较强，春夏秋冬未必能干一个周期，一年可能只能工作五六个月，由于参保时限不够，可能就难以领到失业金。
再比如：要求非因本人意愿中断就业的，也没有资格领取失业金，意思是职工主动离职的，没有资格去领取失业金，必须得企业把职工辞退掉，职工才可能领取到失业金。
这一条在现实中也比较难执行，现实中有大量“被辞职”的现象，很多企业常以减薪、调岗等方式，逼迫劳动者主动辞职，这么做既规避了规模裁员的制约，又可以规避支付经济补偿金，同时劳动者也不愿意在其个人档案中记录下被辞退的情形。这就导致大量劳动者享受不到应有的失业保障。
目前，社会上还是强资本、弱劳工、弱工会的状态，对于职工离职，很难判断是因为本人的意愿离职，还是非因本人意愿。
总而言之，这些原因造成了社会上领取失业保险金的人数远远低于实际失业人数，失业金却发不出去，累计结余逐年增加。
NBD：针对失业保险覆盖范围的问题，今年政府工作报告中也强调了扩大保障范围。对此，我们应该怎么理解呢？
郑秉文：政府工作报告中提出，扩大失业保险保障范围，将参保不足1年的农民工等失业人员都纳入常住地保障。扩大低保保障范围，对城乡困难家庭应保尽保，将符合条件的城镇失业和返乡人员及时纳入低保。
将参保不足1年的农民工等失业人员都纳入常住地保障，就是要降低失业人员申领失业保险金资格的条件。
根据现行的失业保险条例，领取失业保险金的条件之一，是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年。政府工作报告中对这一规定进行了放宽，但放宽的力度还可以再加码。
建议向所有失业人员发放失业金
NBD：失业保险累计结存虽然有6000亿元左右，但今年前4个月已经支出了724.8亿元，放宽领取条件是否会影响制度的可持续性呢？
郑秉文：关于制度的可持续性，失业保险制度是以支定收，它跟养老金的制度不完全一样，养老金是权益的积累。
养老金制度是承诺现在收缴，达到退休年龄以后基金能对参保人员进行支付，失业保险不是这样，它属于当期的风险，当期收钱，当期发钱。
经济是有周期性的，建立失业保险制度的目的是为了应对经济周期，失业保险基金结余的正常增长曲线本应是一条波浪形，经济景气时呈上升趋势，衰退时呈下降趋势。
例如，2009年美国将以往六七年积累的失业保险基金全部支付给失业者，还向财政借钱。
但我国失业保险基金结余量的增长长期向上方攀升，这并不正常，需要加以改革。对此我建议，应打破常规，失业金发放范围要打破两三百万人这个“常数”，向全国所有失业人员发放失业金，不要害怕把“子弹”都打出去，哪怕是让5800亿元失业保险累计结存清零，但如果目的是保障失业人员，是让失业保险的作用回归“本源”，也是值得的。
即使真的让失业保险累计结存清零，基金也不会伤筋动骨。当前我国失业保险基金月均收入能有100亿元，几年时间就能恢复过来。针对此次疫情，可以考虑特事特办。
这次不管失业人员之前的雇主是否为其买了失业保险，只要能证明失业了，比如街道、工厂等出具失业证明，就可以让他们领取失业保险，领取的条件可以放松一些。
NBD：在失业保险制度改革中，非常重要的一环是修改失业保险条例，有关部门在2017年征求过意见，但修改工作至今仍未完成。您怎么看待这一改革呢？
郑秉文：失业保险条例的修订草案征求意见稿早在2017年12月就已经完成，并向全社会公开征求意见，不过至今没有公布修订版。
制度改革，应该是立法先行，当前疫情的情况特殊，等待修法完成后再推进制度改革，就会有点迟，建议特殊时期应该特事特办，让失业保险制度改革先动起来。
失业保险制度要不忘初心，失业保险的宗旨就是对失业人员进行救助，帮助他们度过职业生涯的低潮，让失业的人能够生活下去，这是现代社会失业保险制度的一个功能，如果这个功能没有发挥，就说明制度存在问题，要想办法找问题，进行改革。
长期来看，修订失业保险条例是改革的根本，主要有两方面：一是提高制度精准性。现在参加进来的群体基本都是不会失业的群体，比如像我所在的单位中国社科院，这是国务院直属事业单位，工作人员几乎不存在失业风险，几乎用不到失业保险基金，但有很多失业风险高的群体和企业，却没有覆盖进来。
二是完善制度设计。目前失业保险条例规定的领取失业金条件十分严苛，地方反映十分强烈。比如，前面所讲的“非因本人意愿中断就业”这一限定条件，在实际执行过程中引发了一些难以回避的现实问题。更为急迫的是，应进一步放宽失业农民工领取失业保险金的限制。
图片来源：受访者供图
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