全国人大代表、民革成都市委会主委里赞：应急状态下政府征用工作存隐患 建议由国务院以通知形式尽快下发行为规范

5月22日，李克强总理作政府工作报告，明确提到要“强化应急物资保障”“提高应急救援和防灾减灾能力”。如何提高应急管理能力，成为今年全国两会上代表委员们热议的话题。

新冠肺炎疫情发生以来，各地防疫物资一度处于紧缺状态，“征用”并不少见。全国人大代表、民革成都市委主委、四川大学法学院教授里赞认为，防疫物资征用过程中出现的一些乱象，不仅暴露出行政征收制度在行政法领域理论界和实务界中的不足，更暴露出地方政府在应急状态下的征用工作存在的问题和隐患。

考虑到目前疫情仍未结束，各地政府征用行为还可能发生，而立法及修订工作又非朝夕之间能完成，里赞建议，尽快由国务院以通知形式下发“防疫物资征用清单”“关于防疫期间物资征用的指导意见”等行为规范，明确征用程序启动的条件、权限，被征用财产有偿使用的原则等。

同时，他还建议，充分运用国务院提请全国人大常委会立法解释的职权和行政解释的职能，及时对现有法律规定之间概念混淆或定义不清的条文进行法律解释，明确法律边界。

征用后的补偿缺乏标准和范围

今年一季度，各地防疫物资皆处于紧缺状态，面对严峻的防疫形势，各地政府纷纷启动高级别应急响应，其中包含防疫物资征用措施。

但云南大理对重庆等外地政府委托采购的过境口罩物资进行征用、多地海关对普通群众甚至其他政府从国外采购的口罩予以扣留收缴、征用校舍时随意丢弃学生存放的个人物品等事件的发生，引发各界对“征用”的广泛讨论。

里赞在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，出现“征用乱象”，既有行政征用领域现行法律制度缺乏体系化的原因，同时也与地方政府在社会治理和应急施政方面的法治化水平偏低有关。

“在全国面临疫情防控的非常时期，防疫物资的属性应当等同于公民生活基本需求，等同于粮食、住房等生活保障物，对同一时期每个主体都需要的基本物资能否随意征用，有无数量和程度上的限制，有无排除审查机制？法律既未做出明确的规定，采取行政征收的各级政府也没有提供保障。”里赞指出。

在他看来，行政征用不仅应当保障被征用人基本生活（生存）需求，还应尽快明确行政征用后的补偿标准和范围。

理论上，基于应急状态下的征用是为了公共利益，因此法律将被征用物资无法返还的经济体现规定为“补偿”而非“赔偿”，也就是排除了间接经济损失甚至是本物价值的折价。

但目前大部分省市缺乏标准或者标准差异较大，多数补偿办法既未考虑到特殊状况下紧急物资因原材料、人工上涨带来的成本，也未考虑到物流运输、商业合同产生的损失，更未考虑到收偿对象范围的界定、征用期间动产的耗损和不动产的经济损失。比如补偿对象仅针对所有权人，而承运人、受托人、用益物权人的损失却无人问津。

“这些损失补偿如果低于正常成本，势必造成公民私有财产的重大损失，更会造成社会公众与政府的心理隔阂，不利于应急状态下政府的全面工作。”里赞说。

“行为规范”应包含五个方面

值得注意的是，此次疫情期间，某些地方政府及其工作人员无视疫情重灾区的抗疫需求，无视普通群众“一罩难求”的防疫需求，违背宪法保护私产的基础法理，对防疫物资的征用“一刀切”，出现了“抛开立法目的随意扩大适用”“先作决定再找法律支撑”等问题。

为此，里赞建议，充分运用国务院提请全国人大常委会立法解释的职权和行政解释的职能，及时对现有法律规定之间概念混淆或定义不清的条文进行法律解释，同时，审查并及时清理各地超出法律授权和与法律冲突的地方立法规范性文件，特别是对在法律规定的范围外创设征用权力的文件规定，及时予以修订或废止。

考虑到目前疫情仍未结束，各地政府征用行为还可能发生，他建议尽快由国务院以通知形式下发“防疫物资征用清单”“关于防疫期间物资征用的指导意见”等行为规范。具体而言，“行为规范”应包含五个方面：

首先要明确征用程序启动的条件、权限，按职责分工确定具体实施部门并完善行政委托流程，例如：对药品器械的征用由药品监督部门、校舍的征用由教育部门对口负责；

其二，成立物资保障机构，对现有公共财产进行统筹，就无法满足的缺口及时拟定征用计划，要对征用的物资的规格、质量予以明确，并进行次数、数量的限制，以保证物资征用有的放矢；

第三，要区分对特定对象的征用和对不特定社会公众的征用方式，采取强制和自愿相结合的手段，维护市场经济正常秩序，也使普通群众有基本数量的物资度过难关；

四是要明确被征用财产有偿使用的原则，按“恢复到没有被征用时的状态”，即法律规定“能返还的，应当及时返还”的标准，同时也要注意考虑交通工具以及相关设施、设备的损耗折旧或补偿，以及不动产的租金补偿。此外还要注意加强对所有权人以外的，包括并不限于居间人、承运人、用益物权人损失的补偿。

最后，要明确补偿现金形式和补偿期限，禁止拖延补偿、打白条或其他行政承诺的行为，提前做好补偿工作的财政保障，确立公民救济途径，主动接受人大、司法等主体对征用补偿方面的监督。

里赞还指出，应加强各地方政府及其工作人员对于公共事务管理、应急措施、疫情防治等相关法律法规的学习，特别是在执法和法制岗位加强具有法制专业背景的人员配置，避免诸如“临时造法、临时释法”的现象再次发生。

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