同城10年，广佛离“超级城市”还有多远？

佛山 图片来源：视觉中国（资料图片）

数年前，英国《卫报》曾以《伟大的跃升：中国珠三角今昔》为题，梳理珠三角60年间城市化进程的发展变化。报道指出，珠三角见证了人类历史上最快的城市扩张，从一个农业为主的区域转变为世界上最大的“连绵不断的城市”。

在牛津大学教授大卫·帕金看来，这意味着，环布珠三角的9个中国城市，实际上正在聚合为一个“超级城市”。

迄今已探索同城化十年有余的广州与佛山二市，早已将目光瞄准“超级城市”。

作为首个被提升至国家战略层面的同城化议题，广州与佛山在2016年年底曾提出打造“超级城市”的构想。如今，“超级城市”被认为是广佛一体化经过十年交通与政策互通后，下一个十年的发展方向。

“超级城市”的重中之重是“广佛同心”。根据现有规划，两市围绕197公里边界线共建的广佛高质量融合发展试验区，将成为加速同城化探索的核心区域。

近日，一则招标公告披露，广州市规划和自然资源局委托相关单位对“1+4”广佛高质量融合发展试验区发展策略规划进行公开招标采购。如何进一步“合二为一”，是摆在两座城市面前的重要课题。

“1+4”广佛高质量融合发展试验区示意图

新“南番顺”

广佛同城化的故事，要从广东历史讲起。

2000多年前，秦始皇征服岭南，出于对南方大海的向往，将其中面临大海的一郡命名为“南海郡”，这与后来的广东省有很大一部分地区重叠。

岭南地区区划曾历经数次调整，由南海、番禺、顺德组成的“南番顺”地区逐渐成为岭南文化、广府文化的发祥地和兴盛之地。直到新中国成立后，佛山才从南海县下辖的镇逐渐升格为地级市，并代管南海、顺德等县级市。

由于种种历史原因，靠近广州的南海、顺德一直是佛山经济较为发达的地区。去年，两区GDP位列广东省十强区，其余上榜区均属于广州与深圳二市。直到现在，两地居民仍习惯以南海、顺德人自居。这种面向广州的“向心力”，也成为广佛两市同城化的市场基础和优势所在。

在中国，尽管同城化通常缘于两个相邻城市空间距离较近，但创造一个新的城市发展空间，并非易事。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁曾指出，要填补两个城市间十几公里长度的空间，需要巨大的投资和产业进入。而广佛交界地带，恰是在尊重城市发展规律基础上，城市之间市场资源自动选择的发展空间。

十年的同城化，为该区域积累了大量合作基础。根据当地媒体披露，去年，在佛山南海区生活的广州人已超过100万人。而到今年初，广佛地铁日均客流量已超50万人次，是开通之初的5倍，这意味着两座城市一年有将近2亿人次通过地铁互访。

但界线两边，情况却有所不同。有人指出，在界线的佛山一侧，城镇化已达到一定水平，但在广州一侧，荒地仍然存在。

如今，在“广佛同心”发展目标下，“超级城市”的中心区域有望成为同城化核心区域。

今年初，“推进更高层次的广佛同城化”，首次在广州市政府工作报告中出现。5月，广佛两市签订《共建广佛高质量发展融合试验区备忘录》，提出一个总面积为629平方公里的“1+4”广佛高质量融合发展试验区。该试验区将探索交通设施、重大基础设施、产业协同、政策对接、实施机制等领域的“边界地区融合发展”合作模式创新，传统的南番顺地区亦有部分被纳入该试验区内。

而早前，根据广州市规划和自然资源局2019年工作计划，番禺-顺德-南沙将成为今年广佛共建全国同城化发展示范区的规划建设重点，被称为广佛同城化时期的“新南番顺”。

无形壁垒

华南理工大学建筑学院教授袁奇峰曾回忆，广佛同城的概念最早源于2003年。当时，广州将番禺、花都撤市设区数年后，佛山也做了区划调整，两市的边界从县和县的边界变成了市和市的边界。从前很小的县域经济经过发展之后变大，互相之间的边界已经连起来了，这时如果不提广佛城市协同发展，负面性就越来越大了。

2008年，国家发改委出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，明确要求“强化广州佛山同城效应”。很快，第二年，广州与佛山签订《广佛同城化建设合作框架协议》，正式拉开两市同城化发展序幕。

广佛总体发展空间格局示意图 图片来源：《广佛同城化发展规划（2009-2020）》

交通构成了两市同城化十年的主要成绩。除2010年开通的广佛地铁外，广州南站、佛山西站先后投运，均被纳入广州铁路客运枢纽“五主三辅”当中。其中，广州南站选址毗邻佛山，正成为广佛同城化的一个重要载体——此前，广深港高铁线路途经广州南站，被认为将带动广佛交界地区的发展。

家住佛山的杨静（化名）对此深有感触。由于工作关系，她的丈夫每天都会通勤于广佛两地。如今，像他这样的“双城候鸟”有近50万，他们填满了已经运行8年有余的广佛地铁。

根据佛山2016年对外披露的《广佛两市轨道交通衔接规划》，未来佛山将有共计10条地铁线与广州地铁线网中的13条地铁线实现无缝对接。

而围绕广州南站，佛山三龙湾在建、拟建重点交通项目44个，总投资达615.6亿元，广州南站乃至整个广州对佛山的交通辐射能力将极大增强。

但交通问题之后，是一连串的同城生活问题。杨静告诉城叔，丈夫经常开车到广州上班，但由于是佛山车牌，会受到广州“开四停四” 限外政策的影响。而且，广佛地铁已经十分拥挤了，而新的地铁却迟迟没能建成。

更受关注的是学位互认问题。2013年，佛山有政协委员提出，早在广佛同城化开启之初，两市就曾提出教育城域网实现互联共享，但直到当时，在义务教育和普通高中教育阶段，两市仍不能实现自由择校，广州许多公办学校不愿接收佛山户籍学生。直到现在，子女教育问题仍然是候鸟族心中的一道坎。

这些无形壁垒，正是让广佛始终未能真正“同城”的阻碍。此前，有人建议，在尚无法完全打破壁垒之时，一些“特事特办”的方法可以被引入到同城化具体操作当中，比如，对于候鸟族，可以探索放开部分车牌、购房、子女教育限制。

超级城市

中国海洋大学海洋发展研究院研究员马学广曾提出，同城化存在四个发展阶段——构想阶段、探索阶段、融合阶段和同城阶段。

根据他给出的指标，广佛已经进入全域同城发展的同城阶段。具体而言，除公交、地铁等交通基础设施完善外，在能源、通信、金融和部分公共服务领域，两城已实现一定程度同城化。

作为中国较早探索同城化的两座城市，这样的成绩，也代表了中国城市同城化探索的最高水平——实际上，若干年前，“广佛同城化”就被很多专家学者认为是最有可能率先成为现实的都市圈。

但在不少人看来，广佛同城化速度仍然“太慢了”。杨静的切身感受是，十年后，广佛仍然是“两座城市”。同城化相关的规划和政策居多，已经完成的交通连接并没能达到带来大量就业机会的程度。这与两市开启同城化之初“摆脱低水平重复建设、市场分割、产业同构等问题”的初衷仍有一段距离。

不久前，上海第三机场选址的消息，让越来越多人意识到，更多中国城市正在参与“超级城市”建设。惠州机场之于深圳、南通机场之于上海，都将大大拓宽城市发展边界。不久前，珠三角新干线机场更名后的珠三角枢纽（广州新）机场确定落户佛山，也让广佛两市“超级城市”的轮廓更为清晰。

面对新一轮竞争，广佛同城化水平显然需要进一步提高。

中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江认为，在硬件条件上，广佛已经基本实现人流、物流一体化，但在软件条件上，还没有达到当初的设计要求。例如，在土地规划、产业规划上，都应该实现统一标准，城市规划也要进行全盘考虑。

这意味着，同城化需要从两个城市作为整体的角度来考虑。此前，广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明建议，应该缩小两市公共服务水平的差距，“如果说在佛山生活上班，却要跑到广州去上学或者就医，这样的一体化反而会造成城市更大的混乱”。

林江将目光放至大数据等新领域。他认为，在新的手段下，两市同城化不一定要局限于交界地带，而是通过更优化资源配置方式实现合作。比如，位于广州边缘地区的南沙，可以发挥其自贸区创新高地的优势，与佛山南海、顺德等区进行创新合作尝试。

而在李铁看来，中国城市同城化发展仍面临较多问题。交通资源配置、公共资源配置、稀缺资源建设用地的指标分配等行政区域化管理，限制了同城化发展进程。而要将现有城市经济发展和产业发展的竞争格局转化为合作格局，也需要进一步打破区域行政藩篱。

值得注意的是，大湾区规划，为广佛同城化的创新试验带来了新的探索空间。今年初公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，广佛同城和港深合作、澳珠合作并列，作为大湾区三大发展“极点”。

在林江看来，现在广佛同城化受到的重视程度空前，与大湾区的政策不无关系。“关键是，有了大湾区之后，能否改变广佛同城化之前所遇到的问题。”