17万个老旧小区改造，难题岂止“装不装电梯”

最近，部分城市的公积金又多了一条“提现”渠道。

•8月28日，银川住房公积金管理中心发布新政称，居民可提取公积金用于既有建筑加装电梯；

•同一天，提请市级人大常委会审议的《厦门经济特区电梯安全管理条例（草案）》提出，业主可以按照有关规定提取住房公积金，用于支付电梯的更新、改造、修理；

•在9月1日起正式实施的《成都住房公积金提取管理办法》中，新增了“既有住宅增设电梯”提取项……

目前，包括16座万亿城市在内的全国多个城市均已出台和“增设电梯”有关的政策意见。而公积金政策的陆续更新，则被认为意在调动居民积极性，吸引更多人参与，加快推进老旧小区改造。

有朋友疑惑，各地需要“加快推进”的工作有很多，老旧小区改造究竟有多重要？

从数量上看，它涉及全国17万个小区、上亿居民，真•量大面广；根据机构预测，它又是一个想象空间在2万亿以上的蓝海市场。用住房和城乡建设部副部长黄艳的话说，老旧小区改造“既保民生，又稳投资，同时拉内需，一举多得。”

可以看到的是，自被写入今年的政府工作报告以来，这项工作的重要性不断被强化：

6月19日，国务院召开常务会议，部署推进城镇老旧小区改造相关工作。

7月30日，中共中央政治局会议指出，要稳定制造业投资，实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程，加快推进信息网络等新型基础设施建设。

7月31日，国常会再次提出，鼓励把社区医疗、养老、家政等生活设施纳入老旧小区改造范围，给予财税支持，打造便民消费圈。

不过，改造复杂又具体，如何真正提升小区品质让居民满意，还有许多值得思考和改进的地方。

上周，城叔参加了一场城市规划界的顶级学术会议，和专业人士聊了聊，想把前期试点中发现的问题分享给大家。

装电梯，不容易

老旧小区指的是建造时间比较长，市政配套设施老化，公共服务缺项等问题比较突出的居住小区。在目前关于老旧小区改造的报道中，“电梯”无疑是一个焦点。

尽管官方不断强调，这是为空巢、失能、失独老人打造便利生活环境的体现，是“适老化”改造——甚至不光老年人，年轻人每天下班爬六层也是挺困难的。但真要给小区“装”上电梯，却并不容易。

以上海为例。据统计，在这座电梯总量连续多年位居全球第一的城市，现有老旧楼房5万余幢，且大多都没有安装电梯。而此前的一项问卷调查结果表明，在受访的1053位上海老年人中，有89.3%表示愿意安装电梯。

另一方面，截至今年4月，上海已有429幢房屋通过居民意见征询完成加装电梯计划立项，但完工投入运行的仅137台，正在施工的有73台。这一数字，在全市5万余幢老旧楼房面前，无异于杯水车薪。

为何如此艰难？一个关键矛盾点在于，每栋楼不同楼层的居民，对于电梯的需求程度都不一样。对此，住建部也看在眼里。

“比如六层的楼房，可能三层以上都愿意加装，楼层越高的居民意愿越强烈。但是对于一层或者二层，因为需求不迫切，而且觉得占用了公共空间，对其利益可能有或多或少的损害。”黄艳表示。

需求不同，用更现实的话说，还是“钱”的问题。

现在的老旧小区住户大多都是退休老人，收入不高，若要一次性支出数万元的确压力不小，而有一部分房屋则长期对外出租，并非业主自住，自然也不愿意出资装电梯。

“加装一部电梯一般总费用60~70万，这还不包括后期的运维费用，照此估算，一个家庭少则7-8万，多得更多。”“部分加装电梯成功的小区，一年下来，电费、维护保养等费用超过1万，如果前期讨论没涉及后期费用支出，加装使用一段时间后还会出现新的矛盾。”今年上海市“两会”期间，有多位人大代表提到这一问题。

也因此，各地政府也在想办法解决资金上的问题。

目前，除明确给予电梯补贴外，广州、成都等地支持提取公积金，北京、南京等地通过引入社会资本，将业主自筹自建改为了付费使用的租赁模式，希望满足不同楼层居民对于电梯的多元化需求。

据住建部统计，2018年，全国老旧小区加装电梯已完成了1万多部，有4000多部在施工，有7000多部正在办理前期手续的，用黄艳的话说，“这项工作正在全方位推开。”

试点暴露问题

一部电梯尚且如此，若要全面更新小区里的公共设施，难度系数可想而知。

2017年底，住建部选择在15个城市进行试点，目的是探索城市老旧小区改造的新模式，为全面推进提供可复制、可推广的经验。

广州、韶关、柳州、秦皇岛、张家口、许昌、厦门、宜昌、长沙、淄博、呼和浩特、沈阳、鞍山、攀枝花、宁波

截至去年12月，试点城市共改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民。

但同时，也“试”出了不少问题。国务院参事、中国城市科学研究会理事长仇保兴总结了五个方面：

重单项改造，却整体设计

重长官意志，缺百姓参与

重部门延伸，缺“公共中心”

重“穿靴戴帽”，缺基本需求

重硬件改造，缺软件管理

以单项改造为例。今天说门窗改造，过段时间说地下管道要修一修，一天到晚不同的部门有不同的改造方案，结果搞得大家无所适从，缺的就是改造前的整体规划设计。

在他看来，如果能把电梯和停车位结合起来整体考虑，“比如给一层免费的停车位”，有望破解加装电梯的难题。

仇保兴还说，有的建筑学院士，连自家小区要改造也毫不知情，因为没人通知他参与家园改造，被有关部门“定了”。

还有管理的问题。所谓“三分建设七分管理”，仇保兴说，如果不对管理加以重视，改造过的硬件过一段时间也会失效。

而在李跃飞看来，目前的问题也主要集中在建设和管理两个方面。这位中国建筑设计研究院有限公司总图市政院总工程师，上个月刚刚参与了由住建部组织开展的城镇老旧小区改造调研活动。

走访多地之后，他的切身感受是——暴露的问题“触目惊心”、各地存在的差距“从未见过”。

事实上，黄艳不久前也公开谈到了老旧小区改造中的三件难事，包括地方统筹协调推动，改造后建立小区的后续管理机制以及资金筹措的问题。

对于管理，黄艳直言，老旧小区很多建成都20多年了，这些小区大多缺乏物业管理。同时，即使实施了改造，没有一个长期维护和运营管理的机制，改造后的效果也难以长期保持。

“现在老旧小区居民往往没有付费购买服务的习惯，居民原来不交物业费，等实施改造后，虽然改造效果挺好，但需要居民缴纳物业费，这就需要一个思想认识转变的过程。”黄艳表示。

出路在哪儿？

难题不小，如何化解？

仇保兴认为，关键在于整体设计先行，比如，用数字化技术把规划图纸变得更加形象直观，让老旧小区居民的需求能够通过“点菜”的方式得到满足。

而要做到这一点，首先应该找准“对象”。

仇保兴建议，各地可以通过专业软件或专家考评等途径推行城市“最佳小区”和“最差小区”评选活动，来提高小区居民的改造积极性和参与性，“让最需要改造的小区‘冒’出来”。

在具体技术层面，则可以将老旧小区改造的内容归类为“必备项”和“拓展项”，前者主要包括管网改造、适老化改造、立体停车场、垃圾分类处理等，后者则涉及社区绿化、对外通道、海绵社区改造等。

不过，从长远来看，在技术落地之前，还需先解决一个理念问题——我们的城市是一个复杂的巨系统，需要整体性思维。

多位专家指出，老旧小区改造之所以难推进，部分甚至演化为公共纠纷，最大的阻力就在于“众口难调”，在于多个利益主体之间的博弈。

用北京大学景观设计研究院院长俞孔坚的话说，“小决策是一切问题的根源，出路在哪儿？就是系统综合。”

一套合格的城市规划体系，并不是追求最大规模、或是完全理想的状态，但一定是综合考量城市里每一个个体的利益后，得出的“平衡之解”。

被改造的小区作为城市最小的社会单元，亦需如此。

如仇保兴所言，老旧小区改造这一新的万亿级投资领域，将使绿色建筑发展大有作为，并由此催生众多的新产业，但更重要的是，“以人民为中心来提升城市的居住质量和投资环境。”

需要指出的是，城市作为一个有机体，始终存在新生与衰亡、保留与淘汰、保护与发展的双重挑战。按照黄艳的说法，今后，城市建设管理的重点更多地会落在存量上，即城市的更新、完善、保护。

或许某一天，小区改造的选择题也会交到你手中。