“非珠城市”湛江如何自救？ | 副中心城思①

城市聚光灯·副中心

在我们关注的区域经济发展中，中心城市是当之无愧的主角。但对于我国大部分省份来说，仅靠一个中心城市的带动，显然无法实现地区之间的协调发展。近年来，包括广东、四川、河南、湖北等人口大省，都在加快打造省域副中心城市。

什么是省域副中心城市？其通常是指在一省范围内，综合实力较周边城市强大，经济辐射力超出了自身管辖的行政区范围，拥有独特的优势资源，且与主中心城市有一定距离、可以被赋予带动周边区域发展重任的特大城市或大城市。

未来几天，城叔将不定期推出系列观察，把聚光灯对准这些省域副中心城市↓↓↓

图片来源：湛江城市宣传片截图

此前有朋友提问，广东省内城市间的贫富差距有多大？近段时间出炉的城市“半年报”给出了答案——

按照珠三角城市与非珠城市来划分，一面是珠三角城市总体稳步发展，前六位“守擂”成功，珠海比去年晋升两位至第8位，并且增速惊人——在实际增速超7的5城中，4座均来自此区域；另一面，非珠城市大部分增速不敌珠三角城市，且最后一名云浮的经济总量仅第一名深圳的1/30左右。

近日，广东省委和省政府印发的《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》（以下简称“意见”）中指出，全省区域差距扩大的趋势有所减缓，但发展差距偏大的格局尚未根本转变，缩小粤东粤西粤北地区与珠三角地区差距，是广东区域协调发展的紧迫任务。

当中提到，广东东西两翼地区将成为全省发展的主战场之一，其中西翼以湛江市为中心，包括湛江、茂名、阳江3市。机遇之下，湛江接连迎来发展利好——不久前，湛江铁路枢纽总图规划获得批复，成为继广深后，广东第三个进入全国铁路枢纽总图规划的城市；此外，有消息传出，徐闻港项目计划于今年12月底前建成开港并投入运营，徐闻港将成为全球最大客货滚轮渡港口。

事实上，从2017年初国务院批复同意《北部湾城市群发展规划》，将湛江定位为北部湾中心城市，到《广东省沿海经济带综合发展规划》首次将湛江定位为广东省域副中心城市，湛江的角色就是要发挥带头作用，成为粤西沿海经济带新的增长极，实现由沿海地区向内陆腹地的带动发展。重任之下，湛江的发展究竟如何？

从末端到中枢

在撑起广东西翼之前，湛江首先要做的应该是自救。位于粤桂琼三省交界地带，又坐拥广东内部地理条件优越的雷州半岛，湛江先天条件优越，建国初期也曾是广东省内经济的第二大市。但多次阴差阳错，让如今的湛江只能在省内接近第十名的位置徘徊。

1984年，湛江被确定为全国第一批14个沿海开放城市。在大连、青岛、上海、温州、宁波、广州等同批次入围城市纷纷加码工业、寻求创新的同时，湛江在次年却提出了“两水一牧”（水产、水果和畜牧业）的政策。当时的政策痕迹一直残存到现在——根据湛江统计局数据，去年湛江第一产业占比为17.7%。

1992年，依托优良的深水港条件，湛江开始向港口经济转型。但由于内外因素，湛江却变成了“走私者的天堂”。此前，时任湛江市委党校经济教研室主任张玉梅曾指出，由于走私集团的猖獗，以及企业产权制度改革滞后，包括半球电饭煲、广东三星集团等少有的几家知名企业也走向衰落乃至倒闭。

几次错过，让没落的湛江没能赶上全国发展的浪潮。体现在交通上，直到去年，湛江才开通首条高铁深湛高铁。据广东体制改革研究会副会长彭澎回忆，在考察湛江企业时，不少人都提到交通问题——作为广东最西边的城市，湛江距离珠三角地区最远，往返珠三角的交通对于湛江的发展尤为重要，即便有了深湛高铁，出行仍然不便。

此次获批的铁路枢纽总图规划，让湛江期待已久的“五龙入湛”有了来自国家层面的确认。

五龙入湛，是指除现有的深湛高铁外，另有广湛高铁、合湛高铁、湛海高铁、张海高铁玉湛段四条高铁分别进入湛江，使其成为连接广西、广州与海南的关键节点。

“这意味着，湛江从过去的交通末梢变为枢纽。”彭澎认为，“湛江的区位可以获得改善，这不仅有利于湛江投资环境的提升，对于具有一定旅游资源的湛江，这也能带动旅游业的发展。”

关于交通对湛江整体发展的重要作用，湛江市委副书记、市长姜建军曾给出一番论述：在广东最新确定功能区引领的战略中，由于不再沿袭过去传统的梯次转移战略，湛江和其他沿海经济带城市一样，也不再是发展的跟跑者，而要变为“引领者”。按照这一思路，湛江需要补短板，而交通短板一直是湛江最迫切需要补齐的短板。

跨越琼州海峡

但要真正发挥枢纽作用，打通交通只是第一步——如何协调其与三省的关系，关乎湛江能否抓住这个新的机遇，破茧重生。

据中山大学港澳珠三角研究中心副主任林江观察，广东有意突出湛江在“非珠”城市中的示范作用，并将其与珠海、汕头共同定位为广东副中心，原因之一是，其能够连接广西、海南。
“
海南是全国最大的自贸港，而粤港澳大湾区又是全国最大的湾区，多种优惠政策的结合部就位于湛江。
”
地理位置决定了湛江与海南的关系。雷州半岛刚好指向海南岛，两地之间仅隔一道琼州海峡相望。去年，湛江获得来自国家层面的定调——“现在海南全岛是自由贸易区了，海峡对岸的湛江要把握机遇、相向而行”。可以看到，对接海南是升格为枢纽的湛江眼下最重要的任务。

但要对接海南并不容易。在港珠澳大桥去年通车时，就有人提出疑问：经历了去年初10万人被困海南的尴尬场面，琼州海峡跨海通道为何仍未开始修建？

这需要追溯到20年前。最早到1994年，有关琼州海峡跨海通道工程的研究就已被按下“启动键”，但直到2015年，在《广东省高速公路2015年至2017年建设计划及中远期规划》中才有了跨海通道的安排：2018年以后开工建设沈海国家高速公路琼州海峡跨海通道，全长30公里，预计投资1400亿元。

有关桥隧的争议一直围绕在琼州海峡跨海通道的建设当中。中国工程院院士王梦恕此前曾分析，“琼州海峡是黄金通道，供大量游船运行，若采取1000多米的线索桥方式，一旦遭遇大风，将造成严重影响”；而即便是施工难度较小的隧道方案，同样由于大量断层、地震的地质条件、台风等天气因素、以及徐闻珊瑚礁国家自然保护区等影响，存在大量问题。

而在不少人看来，跨海通道难以推进，经济因素或占据更重要的原因。盘点海南的优势产业，无论是旅游业抑或农业均难以支撑其跨海通道的巨额费用。此前有媒体采访有关人士，得到的结论是，“只能和港珠澳大桥一样列入国家计划才有可能推动”。

这事实上也反映了湛江的尴尬——尽管地理上占据优势，但受限于自身以及海南、广西两省的经济实力，难以推动整个区域的合作。根据此次获批的铁路枢纽总图规划中，湛海高铁仍需靠轮渡跨越海峡，何时跨海通道能够真正打通尚未可知。

融入南向通道

面向海南，湛江更大的期望是，融入国际陆海贸易新通道（即“南向通道”），对接东盟乃至全球。

今年初，湛江提出“一通道、一港区、一示范”，即参与共建国际陆海贸易新通道、谋划建设自由贸易港（区）、建设国家海洋经济发展示范区。

据湛江市委政研室副主任张鼎智此前透露，在湛江出炉的《“三个一”建设任务分解表》中，包含了湛江港30万吨航道改扩建、湛江国际机场、广湛高铁、湛海高铁、调顺跨海大桥等系列交通基础设施项目等内容。

对于湛江而言，融入南向通道，第一步就是整合广东、广西、海南的优势，发挥其枢纽作用。

此前，彭澎在调研时发现，湛江港初期投入很大，建设速度很快，但这也使其一度面临产能过剩的问题——产业的发展难以支撑港口产能。尽管工业项目的引进让现在情况有所好转，但随着钦州、防城港的发展，其又需要面对更为激烈的竞争。

在林江看来，这种竞争关系可以向合作转化。“在参与南向通道建设上，广西的动作很多，包括北海、钦州、防城港等城市，想打造成为面向东盟的窗口。但据我的观察，进展并不大，可能是因为经济发展缺乏思路，没有很好的经济增长腹地。”林江说，“要提升进出口，不外乎就是内需和外需两方面的动力。广东有非常好的民营经济基础，与广西港口优势相结合，能够相得益彰，而结合之处就在湛江。”

他认为，在新的历史定位下，湛江想要有所突破，就必须要创新，而创新来自于两个层面——科技与制度。对于湛江而言，交通的完善是一个好的开始，但更关键的是，要以此为抓手，有更多制度上的创新探索，在这个层面上，也需要被给予更多政策支持。

同样的合作机制，也可在海南与广东两省之间实现。“要让海南与广东合作，需要解决三个层面的问题。”林江分析到，“第一是海南愿不愿意和广东合作？第二是珠三角城市愿不愿意和海南合作？这两个问题解决的是两省合作意愿的问题。第三个层面，就是合作机制的问题，如何能让海南与广东更好地合作？湛江就可以扮演很重要的角色。”

林江举例说道，如果东莞企业有意愿投资海南，直接投资可能存在困难，但他可以以同省的湛江为跳板，通过投资湛江，最终实现与海南的合作。“湛江从来都是一个通道的角色。”林江说，“但对于两边都有好处。”