企业排污该罚多少？自由裁量也不能太过随性：统一设置的“计算器”可以“算”出罚金

随着环保执法的力度增强，处罚金额加大，不同的违法行为需处以多少罚款，这到底该由谁说了算？ 5月30日，生态环境部召开《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（以下简称《意见》）解读座谈会。生态环境部相关部门负责人、行业专家等针对近期印发的《意见》进行通报和解读。 《意见》要求，行使行政处罚自由裁量权，应当向社会公开裁量标准，向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据等内容；应当平等对待行政管理相对人，公平、公正实施处罚，对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理。 《意见》指出，生态环境部将在“全国环境行政处罚案件办理系统”中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，通过输入有关裁量因子，经过内设函数运算，对处罚额度进行模拟裁量。 生态环境部执法局有关负责人向《每日经济新闻》记者介绍，《意见》建立规范自由裁量权的制度，毋庸置疑是能够保护企业的，同时对环保执法人员也是一种保护，还可以让企业对自己的环境违法行为后果产生相对清晰的预期。 图片来源：新华社 环境处罚进入新标准化时代 “以前就曾听到有基层执法人员向企业要好处，否则就面临处罚甚至是重罚。”一位环保系统人对《每日经济新闻》记者说，同一类程度相当的环境违法行为，可能会出现处罚标准存在较大差距的情况。 2009年，原环境保护部印发《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办〔2009〕107号），对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题进行了规定，提供了参考。 但是，随着环境领域多部法律法规相继修订或制定出台，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大，需要适应新情况的规范文件出台。 为此《意见》指出，制定裁量规则和基准应当将主观标准与客观标准相结合，在法律、法规和规章规定的处罚种类、幅度内，细化裁量标准，压缩裁量空间，为严格执法、公正执法、精准执法提供有力支撑。 《意见》明确，制定裁量规则和基准，要在总结实践经验的基础上，根据违法行为构成要素和违法情节，科学设定裁量因子和运算规则，实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配，体现过罚相当的处罚原则。 生态环境部指出，制定自由裁量规则和基准，应当综合考虑以下因素：违法行为造成的环境污染、生态破坏以及社会影响；违法行为当事人的主观过错程度；违法行为的具体表现形式；违法行为危害的具体对象；违法行为当事人是初犯还是再犯；改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。 为此，生态环境部将在“全国环境行政处罚案件办理系统”中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，通过输入有关裁量因子，经过内设函数运算，对处罚额度进行模拟裁量，供各地参考。 生态环境部有关负责同志指出，自由裁量基准并不只适用于行政处罚中的一个环节，它适用于整个行政处罚过程。包括：调查取证阶段，案件审查阶段，案件告知阶段，处罚决定阶段。 三类违法行为可获“免罚牌” 《意见》明确，制定裁量规则和基准应当坚持合法、科学、公正、合理的原则，结合污染防治攻坚战的要求，充分考虑违法行为的特点，按照宽严相济的思路，突出对严重违法行为的惩处力度和对其他违法行为的震慑作用，鼓励和引导企业即时改正轻微违法行为，促进企业环境守法。 《意见》规定六种情形之一可以从重处罚：两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；环境违法行为引起不良社会反响的；其他具有从重情节的。 四种情形之一应当依法从轻或者减轻行政处罚：主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的；受他人胁迫有环境违法行为的；配合生态环境部门查处环境违法行为有立功表现的；其他依法从轻或者减轻行政处罚的。 同时，《意见》中还规定了三类违法行为可获“免罚牌”：违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的；其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。 取证成为自由裁量中关注焦点 从《意见》来看，裁量因子是直接影响行政处罚计算结果的关键因素，而保证裁量因子能够成立，取证成为关键中的关键。如何保障证据的客观性成为座谈会上大家热议的焦点。 在规范自由裁量权上工作较为典型的南京市环境系统代表称，在通过“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”对企业的环境行政违法行为进行处罚时，企业已经不关注处罚金额的多少，而是关心证据是否可靠。 南京市环境系统代表说，对于证据有异议，企业可以陈述申辩，并拿出新的证据，如果证据充分的话，最终也会对处罚金额进行相应的调整。 对此，上述生态环境部执法局有关负责人指出，对于环境违法行为的证据，有一个专门的指南性文件，对取证进行规范。执法人员去现场须按照规范要求进行具体的取证工作。 中国政法大学教授王灿发认为，环境执法力度很大，对企业的影响也特别大，作为执法人员压力同样很大。如果不该罚款的罚款了，或者该罚的不罚，就难以保证公平。 王灿发建议，《意见》主要是给各省级环境部门制定规则提供指导性意见，地方应该尽快制定具体的细则。 《意见》中要求，省级生态环境部门应当根据本意见提供的制定方法，结合本地区法规和规章，制定本地区行政处罚自由裁量规则和基准。鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对省级行政处罚自由裁量规则和基准进一步细化、量化。 对此，生态环境部有关负责同志说：“我们在《2019年全国生态环境保护执法工作要点》中规定，省级生态环境部门应当在2019年9月底前制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。” （封面图片来源：新华社）