国家发改委城市和小城镇改革发展中心冯奎： 为什么要重提“小城镇、大战略”议题？

图片来源：摄图网

在上个世纪八十年代，费孝通曾提出，中国要走小城镇模式，要“及早研究小城镇社区的空间布局”，“农民安心在小城镇生活，才是小城镇发展的出路”。到1998年之时，中共中央在《关于农业和农村中若干重大问题的决定》中，提出“小城镇、大战略”问题。1999年，中央经济工作会议也特别强调：“发展小城镇是一个大战略。”

改革开放以来，我国小城镇数量从2170个左右增加到如今约18000个。据2015年国家城镇化报告统计，镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个。国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长、博士生导师冯奎提出，在当前的城镇化发展阶段，我们要重提“小城镇、大战略”。那么，这一议题在当前阶段重新提出，有何重要意义？为此，《每日经济新闻》记者对冯奎进行了专访。

NBD：上世纪八十年代到九十年代，当时“发展小城镇是一个大战略”的提出，有怎样的背景？

冯奎：这与我们当时城镇化发展处于特定阶段有关。在上世纪八九十年代，我国分别处于城镇化起步阶段、加速阶段，在那时提出小城镇大战略相关议题，打破了旧格局，推动了小城镇的数量增加和较快增长，为小城镇发展奠定基础。同时，这也推动了城乡二元关系的松动，促进形成了农村城镇化的模式。这样一个渐进式、折中式的道路，打破了城乡壁垒森严的旧格局。不过，由于当时对于小城镇与大中小城市的关系缺乏足够认识，对于小城镇自身存在的问题缺乏预见，因此小城镇发展的格局偏小。

NBD：您曾提到过，当前我们要重提“小城镇大战略”，为什么这样讲？

冯奎：城镇化进入新阶段，资源要素辐射带动小城镇的力量增强。中国城镇率已经超过50%，从统计意义上讲，这意味着中国进入了城市型社会。这个阶段之后，城-镇-乡关系的主要变化就是城市的辐射带动作用明显增强。比如，英、德、美、日等国的城镇化率分别超过50%，这其间出现了郊区化、逆城镇化、乡村振兴等现象，小城镇获得了巨大的带动作用。

当然，需要指出的是，“实现城乡融合、发展小城镇，我们仍应重视城市的中心地位。中心城市的辐射能力足以覆盖整个大都市地区，在这一区域范围内的小城镇必将受到中心城市经济的强烈影响，因此必须强调中心城市之于小城镇发展的作用。”

NBD：截至2018年3月5日，国务院共先后批复9个国家级城市群，现在，中国的20多个城市群、都市圈都处于快速发展之中。那么，您认为小城镇在城市群中有应该扮演怎样的角色？

冯奎：城市群成为城镇化主体形态，城市群内的小城镇是城市群的组成部分。中国将城市群作为城镇化主体，从规划、政策上予以支持。城市群是以大城市为依托，大中小城市的联结构成了基本架构，但这种联结具有资源的漏出效应、扩展效应。一些交通联结线上区位突出、产业强大、历史人文深厚的小城镇，正在成为城市群的重要组成部分。

我们还要看到，一批特大镇、经济发达镇改市的投资效应显著，已经成为重要的经济增长点。其中的一些特大镇、经济发达镇正在从小城镇走向中小城市。国家发改委发布的《国家新型城镇化报告2015》显示，当前我国镇区人口10万以上的特大镇有238个，超过5万人的有885个。根据浙江等地的实践和测算，如果能将这些特大镇撤镇设市，每年因公共设施标准提高带来的固定资产投资，可在现有基础上增长25%-30%；如能将镇区人口10万人以上的特大镇设市，每年新增城市基础设施投资就会达到数千亿元。除此之外，我们的乡村振兴需要平台、需要靠岸的码头。小城镇在新时代可以发挥平台整合、靠岸码头的作用。

NBD：所以，小城镇会成为未来城市发展的一种主流趋势吗？

冯奎：小城镇不是主流形式，但也不是支流，而是主流的组成部分。简单地讲主流，有片面夸大之嫌；把小城镇归为支流，降低了对小城镇作用的认识。在许多发达国家，小城镇是城镇化的主要载体，比如，德国非农人口高达97%，其中70%的城镇人口居住在2万人以下的小城镇，美国65%的人口居住在小城市和小城镇。

NBD：既然是“小城镇、大战略”，那么未来我们应该秉承怎样的思路来进行小城镇的建设？

冯奎：我认为在发展小城市过程中，我们至少应该具备五种思维。

首先是网络节点思维。传统上，很多人认为小城镇是城之尾、村之头。这是一种典型的在城乡等级化格局中构建出来的判断。未来的小城镇是城乡要素交汇之所，是城乡网络结构中的重要节点，小城镇要做好“联结人”的角色。

另外，我们还要有分化分工的思维。一部分特大镇改市，成为新生中小城市的后备队，而更多数量的小城镇发展成为美丽宜居的特色小城镇，形成各自竞争优势。其余的小城镇则成为农村社区服务中心。

在小城镇建设中，绿色智慧的思维必不可少。绿色不仅是指现有自然生态环境的优美宜人，更重要的是规划建设紧凑高效，资源节约集约。智慧不仅是指新一代信息技术充分利用，打造成为智慧小镇或智慧小镇群，还包括传统历史文化，弘扬小镇与乡村的传统智慧。

同样，集聚集群的思维也是不可或缺的。镇与镇、镇与村之间，应加强统筹整合，形成一批新的更强大功能组团。小城镇的产业也应该高度集群化，应该围绕少数几个产业形成产业链、产品链、价值链，加强产-城-镇-乡的融合。

此外，我们还要认识到多元协同的重要性。从政府的角度来看，要做好建设规划、政策引导和服务支撑三项任务；企业是小城镇发挥的重要力量，因此要因地制宜、用市场化手段，让企业积极参与。小城镇要成为城乡人员流动交汇之处，还要吸引城乡消费者共同参与，同时，吸引行业组织、各类咨询机构为小城镇发展提供智力咨询服务。