个税45%最高档税率是否仍有下调空间

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郭才森、薛瑞涛、刘岩

7月28日，个人所得税法修正案（草案）向社会公开征求意见结束。中国人大网显示，草案征集意见超过13万条，关注度远高于同期征求意见的其他三部法律草案。

个人所得税法最初制定于1980年，当时全国人民代表大会常务委员会法制委员会副主任委员顾明在向全国人大常委会所作的说明中表示，我国个人所得税采取分别计算征收的方法，其中对工资、薪金所得按月征收，适用超额累进税率，共分7级，最低税率为5%，最高税率为45%；而不少国家个人所得税的最高税率在50%至75%之间。

从当时的说明中可以看出，我国个人所得税的最高税率明显低于国外，比国外的最高税率低了30个百分点。

但是，经过近40年的发展，国际上多数发达国家和发展中国家的个人所得税税率都出现了大幅度的降低。比如德国个人所得税的最高档税率已经从1975年的56%下调为2005年的42%；美国最高为39.6%；加拿大更低一些，最高档税率为33%。如果与一些发展中国家相比，俄罗斯只有13%，巴西为27.5%。

这些国家或地区的个税最高税率不仅低于我国，而且税前抵扣项目较多，如投资买房、按揭利息、子女学费、看病就医、抚养赡养等大项都能抵扣掉一半左右。比如，数据显示，美国39.6%的税率在税前抵扣后，最终负担的实际税率在25%左右。

由此看来，我国个人所得税的最高税率仍然保持在45%，已经不是1980年制定时低于国外水平的状况，而是高于大部分发达国家了。因此从与外国比较的角度看，要让我国的个人所得税法继续贯彻“税负从轻”的原则，最高税率仍然还有下调的空间。

再来看看个人所得税与企业所得税税率的对比。

1980年制定个人所得税法时，个人所得税中工资、薪金的最高档税率是45%。1984年国营企业所得税条例规定国营企业所得税实行超额累进税率，最高税率是55%，1985年集体企业所得税暂行条例规定集体企业所得税也实行超额累税率，最高税率也是55%。

与此相比，1980年中外合资经营企业所得税法、1991年外商投资企业和外国企业所得税法规定，外资企业所得税实行比例税率，税率都是33%，这体现了对外资企业税收优惠的原则。

可以看出，在1980年代，个人所得税的最高税率比国营企业、集体企业所得税的最高税率低了10个百分点，比外资企业所得税的税率高了12个百分点。

1993年，我国颁布企业所得税暂行条例，对所有内资企业统一实施比例税率，税率为33%，总体上降低了内资企业所得税的税负，使内外资企业所得税的税率相同。2007年，我国又颁布企业所得税法，使内资企业与外资企业执行统一的税法，税率降为25%。

在基本税率25%的基础上，我国对小微企业实施优惠税率。例如，2018年7月11日财政部发布的《关于进一步扩大小型微利企业所得税优惠政策范围的通知》规定：“对年应纳税所得额低于100万元（含100万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。”按照这一规定，符合条件的小微企业的企业所得税税率是10%。

由此可以看出，过去的40年，是国际上税率不断降低的40年，也是我国企业所得税税率不断降低的40年。在此过程中，个人所得税的税率降低有限，导致的结果是，我国个人所得税最高税率已经由国际上的较低税率变为偏高，由低于企业所得税税率变为高于企业所得税税率。

而在近年来的现实中，个人所得税占国家总税收收入的比重也在持续提高。国家虽然多次修改个人所得税法，通过扩大免征额的方式降低个人税负，但个人所得税占国家总税收的比重仍然由1999年的3.87%增加到2017年的8.29%，2018年上半年进一步增加到8.87%。

调节高收入，缓解个人收入差距悬殊的矛盾，本是个人所得税的立法目的之一。我国近年有所扩大的贫富差距也广受诟病。但是，获取高收入的人群绝大部分增加的是投资、股权类收入，对这部分收入来说，依靠个人所得税法难以对其征收高额税收，而个人所得税的负担主体主要是广大工薪人群，通过高税率缓解收入差距的作用是比较有限的。

近十余年来，国家曾三次提高个税起征点，但总体上减税效果仍较为有限，每次减税减少的个人所得税占比仅0.2个百分点左右。目前我国正大力实施结构性减税。

由此看来，在国际和国内都主张降低税率的大背景下，我国以工资、薪金项目为主的个人所得税税率尤其是最高档税率，仍有降低的空间。

（作者郭才森为法学硕士、高级经济师；薛瑞涛为山东航空集团有限公司规划部总经理；刘岩为山东省济南市历下区人民法院副院长）