轨道交通建设门槛提高有利于重塑地方举债机制

李宇嘉

7月13日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，对城市申报建设地铁的地方政府预算、GDP等门槛提出了明确要求。

根据意见，城市要申报建设地铁，需要满足一般公共预算收入300亿元以上（申报轻轨为150亿元），地区生产总值3000亿以上（轻轨为1500亿元）；市区常住人口原则上在300万以上（轻轨为150万）；拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

此外，意见还提出，举债融资不合规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批。

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按照上述新标准对照，全国已经获批轨道交通建设的43个城市中，有14个城市不合格。“触红线”的主要有4类城市（主要分布在中西部和东北）：政府债务率过高、一般预算内收入不足、地区生产总值不支持、市区常住人口不达标。

事实上，“冻结”或叫停地铁项目，这是自2017年下半年以来，基于地方债务的杠杆风险考虑，决策层重新审视我国庞大的地铁建设规划的结果。按此前规划，我国地铁里程将在2020年达到6000公里，相比2015年翻一番。

此前，中国经济下行压力加大，启动新一轮基建投资以托底经济，成为政策库可选的工具之一，其中包括地铁、高铁、机场、地下管廊等一揽子基建。

与此同时，前几年我国城镇化确实很快，人口流动的主基调是往就业机会更多的大城市迁移，交通拥堵几乎是所有城市的通病。近几年，“堵城”榜单排在前列的，除了几个特大城市外，多数是内地二线城市。

由此，国家希望这些城市能借助地铁建设，带动区域开发，完善基础设施投融资的自我循环机制，拉动就近城镇化，疏导超大特大城市过分密集的人口和产业。

基于此，发改委在2015年颁布《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》，明确发改委与地方政府之间在轨道项目审批中的角色，即发改委负责审核由地方政府上报的轨道交通规划，地方政府负责具体项目审批和投融资。

正是在这样的背景下，我国轨道交通建设进入快车道，多个城市的地铁项目均在这一阶段完成审核并进入建设期。

当然，轨道交通审批权下放至省级政府，也是基于地方举债趋于规范的考量。

2014年开始，我国对地方债务存量进行甄别清理，摸清了底数，明确了发债是地方举债的唯一方式，并且通过“贷改债”进行置换、限额和预算管理，隔离违规举债。

堵住了后门，前门就可以打开了，于是就建立了国家批规划，省级对项目负总责的模式，以调动地方积极性。

但是，在“稳增长”这面大旗下，地方投资“饥渴症”开始出现爆棚。决定基建规模大小、项目上不上的地方人口、产业规划和财政前景预判等，再次涌现超前发展的现象。

于是，不具备后续人口和产业支撑、财政家底不厚、缺乏稳定经营现金流作为还款来源的项目也开始上马。

地铁是最奢侈的公共设施，投入产出平衡对人口、产业和地方实力的考验很高。今年两会，财政部长肖捷表示，今年要开好合法合规举债的“前门”，拟安排地方政府专项债券13500亿元，比去年增加5500亿元。

目前，全球大部分地铁都处于亏损状态，基本靠政府财政兜底来支撑城市公共交通系统。当然，政府“算大账”，公共交通是民生属性最强的基础设施，公共交通的高效率自然能降低生产和生活成本，最大限度积聚人口和产业，从而反过来降低公共设施的边际成本。

但问题是，我国人口流动空间结构上越来越失衡，少数超大和特大城市、都市圈、东部二三线城市人口吸附能力越来越强，特别是近年来“人才大战”、“人口大战”硝烟弥漫，人口流动越来越趋向于超大特大城市、都市圈等。若缺乏足够的人口流入支撑，个别城市的地铁项目将成为无本之木。

其实，内地很多二线城市，交通拥堵确实存在，但还未到地上空间无法优化，要以高成本开辟地下空间的地步。

尽管如此，部分地方政府还是不顾自身“家底”、城市人口和产业基础，不惜通过“烧钱”也要上地铁项目。

从根本上讲，这还是过度举债谋“业绩”的政绩观在作祟。尽管我国重塑地方债管理思路，如中央不救助、“谁家的孩子谁抱”、终生问责制等等，但基于“稳增长”的国家战略，基建投资的公共品属性，政府“兜底式”的隐性担保预期很强烈，金融机构对地方政府项目仍然趋之若鹜，甚至不顾国家“三令五申”，借道影子银行将资金对接到地方项目。

由此，但凡地方政府主导或推进的项目，必然存在过度举债、做大规模的冲动。

比如，PPP模式本来是希望通过引入社会资本，降低地方债务，提高公共项目投融资和运营效率；产业引导基金本来是培育新兴产业的“药引子”；棚改及货币化安置本来是补上配套短板、盘活存量空间，实现惠民生与房地产良性循环的机制。但是，部分地方却将这些政策异化为举债撬动项目上马的契机，这就是为何国家既要管地方债规模（限额管理），又要管投向（专项债券）的根本原因，也是去年以来，各级政府开始清理不合规的PPP项目、产业基金和棚改项目的主要动机。

叫停不合格的地铁项目，与之前挤出GDP水分、淡化GDP增速考量、严格界定棚改范围等基本一致，都意在寻求更有质量的增长，这就要从彻底挥别烧钱上项目、举债上项目和不顾金融风险上项目开始。

当然，一些拟规划地铁项目的城市，目前GDP、财政和人口这三项指标虽然不能达标，但若是这些城市大规模吸引人口和大城市外溢产业，未来也仍然有望获得建设地铁或者轻轨的资格。（作者为深圳市房地产研究中心研究员）