地方隐性债务认定将“实质重于形式” 知情人士：关键看还款是否利用财政资金

当下，地方政府隐性债务风险受到多方关注，关于要界定地方政府隐性债务口径的呼声不断。

6月下旬，翁孟勇、熊群力等全国人大常委会委员关注到地方政府隐性债务问题，在全国人大常委会分组审议《关于2017年中央决算的报告》等报告时，曾追问“地方政府隐性债务的底数到底有多少？”

全国政协经济委员会副主任杨伟民近日在上海出席论坛时也表示，为严控隐性债务增量，中央正在研究制定相关办法，要对地方政府、金融机构、相关金融企业问责。

记者从一位接近监管层人士处求证到，未来对于隐性债务的认定将实质重于形式，从“借、用、还”几个环节判断，重点在“还”这个环节，关键看还款资金是否利用财政资金。

他进一步解释称，地方政府隐性债务本来范围非常清晰，类似一个“负面清单”管理，即在法定地方政府债务限额外，地方政府及其部门以任何形式举借的任何债务都是隐性债务。但如果硬要有一个具体口径，由于监管始终滞后于“创新”，则可能被一些地方规避。

▲一年来我国地方政府债券发行量（单位：亿元） 数据来源：中债登 邹利 制图

地方隐性债务方式多样

今年以来，中央对地方政府债务的强监管一如既往地保持高压态势。但是，地方隐性债务形式多、增速快，日益成为地方政府债务的关注焦点。一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式违规举债，近期，棚改贷款也给地方隐性债务带来隐忧。

此前，财政部相关负责人表示，要督促地方严格执行国家出台的PPP、政府投资基金、政府购买服务等各项规范管理政策要求，防止地方政府把它异化为变相举债的渠道。

今年4月，审计署公布的《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》显示，5个省份的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。

另外，棚改贷款成为隐性债务的一大来源。记者注意到，财政部官网一篇名为《宁波专员办：当前棚户区改造工作面临的问题及对策建议》文章显示，棚户区改造中面临三大问题，其中一个问题是“债务化解压力较大”。

文章指出，在中央“坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量隐性债务”的要求之下，再加上地方各级政府实施化解债务专项行动的目标任务，目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源，成了地方政府重要攻坚对象。

上月公布的《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，2017年7月全国金融工作会议后，相关地区风险防范意识进一步增强，举债冲动得到有效遏制，违规举债问题明显减少，目前债务风险正得到有序有效防控，但仍发现5个地区2017年8月以后违规举债32.38亿元，还有3个地区的地方政府违规提供担保9.78亿元。

需判断是否用财政资金还款

多位接受采访的专家认为，由于并没有界定隐性债务的统一口径，这是当前隐性债务的统计可能不准确的原因之一。

在今年全国两会期间，一份题为“关于加强地方政府隐性债务摸底审计”的建议提到，国家发改委、财政部等对哪些债务应纳入地方政府隐性债务尚无统一标准，各地仅根据自身需要向上级报送数据，数据缺乏权威性和监测意义。

但是，对于隐性债务的口径界定，相关人士对此曾有过表述。财政部预算司相关负责人表示，隐性债务实际就是地方政府违法违规和变相举借的债务。

全国政协委员肖钢曾指出，地方政府的隐性债务是指没有纳入地方财政预算，但又需要由地方政府承担最终偿还责任的债务。这部分债务形式多样，透明度差，债务风险高。

前述知情人士向记者表示，预算法等相关文件对于地方政府举借债务有明确规定，发行债券是地方政府举借债务的唯一合法形式，除此之外，地方政府向谁举借了多少债应该是清楚的。“以个人负债打个比方，这需要讨论是显性债务或隐性债务吗？”他特别强调，将来要重点关注其还款来源，观察还款资金是否为财政资金。

记者注意到，财政部网站的《湖南专员办关于防范金融风险的几点思考》一文也指出，从理论上说，地方政府隐性债务的判断标准并不依据融资主体和融资途径，而是看融资回报是否利用财政资金进行“兜底承诺”。因此，限制融资主体、控制融资途径并不能有效管控地方政府隐性债务，地方政府依然可以利用财政资金、通过各类金融“创新”轻易规避监管政策。

根据2015年1月1日生效的新预算法条款，除通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。